Gouvernance des entreprises publiques

Une entreprise publique (EP) est une société sur laquelle l’État exerce un contrôle important, par une participation totale, majoritaire ou minoritaire significative. Bien la gouverner suppose de répondre aux questions auxquelles les actionnaires privés répondent par l’intermédiaire des marchés : quelle est la raison d’être de l’entreprise, qui choisit son conseil d’administration et ses dirigeants, comment évalue-t-on ses résultats, et qui paie lorsqu’elle perd de l’argent ? Comme l’État est aussi législateur, régulateur, collecteur d’impôts et parfois client, la gouvernance des EP consiste largement à gérer les conflits d’intérêts de l’État.

• Séparation entre propriété et régulation. Les lignes directrices de l’OCDE indiquent qu’il devrait exister une séparation claire entre la fonction de propriétaire de l’État et les autres fonctions de l’État susceptibles d’influer sur les conditions d’activité des EP, en particulier la régulation des marchés.
• Entité de propriété centralisée ou coordonnée. Une agence ou une holding exerce la fonction de propriétaire, plutôt que le ministère de tutelle qui définit également la politique sectorielle.
• Mandats clairs et obligations de service public compensées. Les tâches non commerciales sont définies, chiffrées et rémunérées de manière transparente, dans des comptes séparés, afin qu’elles ne se transforment pas en subventions occultes.
• Conseils d’administration professionnels. Les nominations sont fondées sur le mérite, avec des membres indépendants et une protection contre les instructions politiques quotidiennes.
• Neutralité concurrentielle. Les EP sont soumises aux mêmes règles fiscales, de crédit et de faillite que leurs concurrentes privées.
• Divulgation d’informations. Comptes audités et rapports annuels consolidés établis par l’entité de propriété.

La justification de ces règles découle de la théorie de l’agence et de l’analyse des contraintes budgétaires souples de Kornai : une entreprise qui s’attend à être renflouée ou protégée par son propriétaire-régulateur est moins incitée à maîtriser ses coûts. La séparation des fonctions vise à rendre crédibles les engagements de l’État. Thurber, Hults et Heller (2011) ont étudié le « modèle norvégien », qui sépare la politique (ministère), la régulation (direction du pétrole) et l’exploitation commerciale (compagnie pétrolière nationale) ; ils ont conclu que cette séparation avait aidé la Norvège, mais qu’elle n’était ni nécessaire ni suffisante ailleurs, car son efficacité dépend des capacités des institutions concernées.

• La Norvège confie la politique pétrolière, la régulation et l’exploitation commerciale à des organismes distincts (un ministère, une direction du pétrole et la compagnie pétrolière détenue majoritairement par l’État), selon le modèle analysé par Thurber et ses collègues.
• De nombreux membres de l’OCDE ont transféré la fonction de propriétaire des ministères de tutelle à des entités centrales chargées de la propriété.
• En Chine, la Commission de supervision et d’administration des actifs publics centralise la fonction de propriétaire des EP centrales, tandis que le département de l’organisation du Parti communiste contrôle les nominations aux postes de direction.

Les lignes directrices supposent un État capable de se lier lui-même. Lorsque les tribunaux et les organismes d’audit ne sont pas indépendants, une séparation formelle peut coexister avec un contrôle informel. Les critiques de gauche soutiennent que les mandats commerciaux dépouillent les EP des objectifs publics qui les justifiaient ; les critiques de droite estiment qu’une bonne gouvernance des EP constitue un substitut de second choix à la privatisation.

Les lignes directrices sont largement utilisées comme référence dans les examens de l’OCDE et les programmes de la Banque mondiale. Les examens de l’OCDE indiquent que la séparation des fonctions de propriétaire et de régulateur demeure incomplète dans de nombreux pays où la propriété est répartie entre plusieurs ministères. Les éléments établissant un lien entre des réformes précises de gouvernance et les résultats des EP reposent principalement sur des études de cas.