Управление государственными предприятиями

Государственное предприятие (SOE) — это компания, в которой государство осуществляет значительный контроль посредством полного, контрольного или значительного миноритарного владения. Эффективное управление таким предприятием требует ответа на вопросы, на которые частные акционеры отвечают с помощью рынка: для чего существует компания, кто выбирает её совет директоров и руководителей, как оцениваются её результаты и кто несёт расходы, когда она терпит убытки. Поскольку государство одновременно выступает законодателем, регулятором, сборщиком налогов, а иногда и заказчиком, управление SOE в значительной степени связано с урегулированием конфликта интересов самого государства.

• Разделение функций собственника и регулятора. В руководящих принципах ОЭСР указано, что функция государства как собственника должна быть чётко отделена от других государственных функций, способных влиять на условия деятельности SOE, в особенности от регулирования рынка.
• Централизованный или координируемый орган управления государственной собственностью. Функции собственника осуществляет одно ведомство или холдинговая компания, а не отраслевое министерство, которое также формирует политику в соответствующем секторе.
• Чёткие мандаты и компенсация за выполнение обязательств по оказанию общественных услуг. Некоммерческие задачи определяются, их стоимость рассчитывается, а оплата производится прозрачно и отражается в отдельной отчётности, чтобы они не превращались в скрытые субсидии.
• Профессиональные советы директоров. Назначение по заслугам, с участием независимых членов и защитой от повседневных политических указаний.
• Конкурентная нейтральность. На SOE распространяются те же налоговые правила, правила кредитования и банкротства, что и на частных конкурентов.
• Раскрытие информации. Проверенная аудиторами отчётность и ежегодные сводные отчёты органа, управляющего государственной собственностью.

Обоснование этих правил опирается на теорию принципала и агента и анализ мягких бюджетных ограничений Корнаи: у предприятия, которое рассчитывает на спасение или защиту со стороны своего собственника-регулятора, слабее стимулы контролировать издержки. Разделение функций призвано сделать обязательства государства заслуживающими доверия. Тёрбер, Халтс и Хеллер (2011) изучали «норвежскую модель», в которой разделены формирование политики (министерство), регулирование (нефтяной директорат) и коммерческая деятельность (национальная нефтяная компания); авторы пришли к выводу, что это разделение пошло на пользу Норвегии, но не является ни необходимым, ни достаточным условием в других странах, поскольку результат зависит от потенциала задействованных институтов.

• В Норвегии разработка нефтяной политики, регулирование и коммерческая деятельность поручены разным органам (министерству, нефтяному директорату и нефтяной компании, контрольный пакет которой принадлежит государству) — именно эту модель анализируют Тёрбер и его коллеги.
• Многие страны — члены ОЭСР передали управление государственной собственностью от отраслевых министерств центральным органам.
• Комиссия по надзору и управлению государственными активами Китая централизует управление центральными SOE, тогда как отдел ЦК Коммунистической партии по организационной работе контролирует назначения на высшие должности.

Руководящие принципы предполагают, что государство способно связать себя собственными обязательствами. Там, где суды и органы аудита не независимы, формальное разделение может сосуществовать с неформальным контролем. Критики слева утверждают, что коммерческие мандаты лишают SOE общественных целей, которыми было обосновано их создание; критики справа считают надлежащее управление SOE вторым по эффективности решением по сравнению с приватизацией.

Руководящие принципы широко применяются в качестве ориентира в обзорах ОЭСР и программах Всемирного банка. В обзорах ОЭСР отмечается, что во многих странах разделение функций собственника и регулятора по-прежнему не завершено, поскольку управление государственной собственностью распределено между министерствами. Доказательства связи конкретных реформ корпоративного управления с результатами деятельности SOE в основном основаны на отдельных случаях.