国有企業のガバナンス

国有企業（SOE）とは、国が全額出資、過半数出資、または相当割合の少数出資を通じて重要な支配力を持つ企業である。適切に統治するには、民間株主が市場を通じて答えを出す問いに取り組まなければならない。企業の目的は何か、取締役会や経営陣を誰が選ぶのか、業績をどう評価するのか、赤字が出たとき誰がその負担を負うのか、という問いである。国は立法者、規制者、徴税者であり、ときには顧客でもあるため、SOEのガバナンスは主として、国の利益相反を管理することに関わる。

• 所有と規制の分離。 OECDのガイドラインは、国の所有機能と、SOEを取り巻く条件、特に市場規制に影響を及ぼしうるその他の国家機能との間に、明確な分離を設けるべきだとしている。
• 一元的または調整された所有主体。 セクター政策も担う所管省庁ではなく、単一の機関または持株会社が所有者としての機能を果たす。
• 明確な使命と補償を伴う公共サービス義務。 非商業的な業務を定義し、費用を算定したうえで、隠れた補助金とならないよう、別会計で透明性をもって支払う。
• 専門性を備えた取締役会。 独立した構成員を含め、実績に基づいて任命し、日常的な政治的指示から保護する。
• 競争上の中立性。 SOEには民間の競合企業と同じ税制、信用、破産に関するルールを適用する。
• 情報開示。 監査済み会計と、所有主体による年次の総括報告を行う。

こうしたルールの根拠は、エージェンシー理論と、コルナイによるソフトな予算制約の分析にある。救済を期待する企業や、所有者である規制者に保護される企業は、コストを抑制するインセンティブが弱まる。機能の分離は、国の約束に信頼性を持たせることを意図している。サーバー、ハルツ、ヘラー（2011）は、政策（省庁）、規制（石油局）、商業運営（国有石油会社）を分離する「ノルウェー・モデル」を研究した。彼らは、この分離はノルウェーに寄与したものの、関係機関の能力に左右されるため、他の地域では必要条件でも十分条件でもないと結論づけた。

• ノルウェーでは、石油政策、規制、商業運営をそれぞれ異なる機関（省庁、石油局、国が過半数を所有する石油会社）に割り当てており、サーバーらが分析したモデルとなっている。
• OECD加盟国の多くは、所管省庁から中央の所有管理部門へ所有機能を移してきた。
• 中国では、国有資産監督管理委員会が中央企業の所有を一元的に管理する一方、中国共産党の組織部が幹部人事を統制している。

ガイドラインは、自己を拘束できる国家を想定している。裁判所や会計検査機関が独立していない場合、形式上の分離と非公式な統制が併存しうる。左派の批判者は、商業的な使命が、SOEを正当化してきた公共目的を奪うと主張する。右派の批判者は、良好なSOEガバナンスは民営化に代わる次善策にすぎないと主張する。

このガイドラインは、OECDの審査や世界銀行のプログラムで広く基準として用いられている。OECDの審査によれば、所有機能が複数の省庁に分散している国では、所有機能と規制機能の分離は依然として不完全である。特定のガバナンス改革とSOEの業績を結びつけるエビデンスの大半は、事例に基づくものである。