Gobernanza de las empresas estatales

Una empresa estatal (EE) es una empresa en la que el Estado ejerce un control significativo mediante una participación total, mayoritaria o minoritaria significativa. Gobernarla bien implica responder a preguntas que los accionistas privados resuelven a través de los mercados: para qué existe la empresa, quién elige a su consejo de administración y a sus directivos, cómo se evalúa su desempeño y quién paga cuando pierde dinero. Como el Estado también es legislador, regulador, recaudador de impuestos y, a veces, cliente, la gobernanza de las EE consiste en gran medida en gestionar los conflictos de intereses del Estado.

• Separación entre propiedad y regulación. Las directrices de la OCDE establecen que debe existir una separación clara entre la función del Estado como propietario y otras funciones estatales que puedan influir en las condiciones de las EE, en particular la regulación del mercado.
• Entidad de propiedad centralizada o coordinada. Una agencia o sociedad de cartera ejerce la función de propietario, en lugar del ministerio sectorial que también formula la política del sector.
• Mandatos claros y obligaciones de servicio público compensadas. Las tareas no comerciales se definen, se calculan sus costos y se pagan de forma transparente, mediante cuentas separadas, para que no se conviertan en subsidios ocultos.
• Consejos de administración profesionales. Nombramiento por méritos, con miembros independientes y protección frente a instrucciones políticas cotidianas.
• Neutralidad competitiva. Las EE se rigen por las mismas normas tributarias, crediticias y de quiebra que sus competidoras privadas.
• Divulgación de información. Cuentas auditadas e informes agregados anuales de la entidad propietaria.

La justificación de estas normas proviene de la teoría de la agencia y del análisis de Kornai sobre las restricciones presupuestarias blandas: una empresa que espera ser rescatada o protegida por su propietario-regulador tiene menos incentivos para controlar los costos. La separación de funciones busca hacer creíbles los compromisos del Estado. Thurber, Hults y Heller (2011) estudiaron el «modelo noruego» de separación entre la política (ministerio), la regulación (una dirección de petróleo) y la operación comercial (la empresa petrolera nacional); concluyeron que la separación ayudó a Noruega, pero que no es necesaria ni suficiente en otros lugares, pues depende de la capacidad de las instituciones involucradas.

• Noruega asigna la política petrolera, la regulación y la operación comercial a organismos diferentes (un ministerio, una dirección de petróleo y la empresa petrolera de propiedad mayoritariamente estatal), el modelo que analizan Thurber y sus colegas.
• Muchos miembros de la OCDE han transferido la función de propiedad de los ministerios sectoriales a unidades centrales de propiedad.
• La Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales de China centraliza la propiedad de las EE centrales, mientras que el Departamento de Organización del Partido Comunista controla los nombramientos de altos cargos.

Las directrices presuponen que el Estado puede limitarse a sí mismo. Cuando los tribunales y las entidades fiscalizadoras no son independientes, la separación formal puede coexistir con el control informal. Los críticos de izquierda sostienen que los mandatos comerciales despojan a las EE de los fines públicos que las justificaban; los críticos de derecha sostienen que una buena gobernanza de las EE es una alternativa subóptima a la privatización.

Las directrices se utilizan ampliamente como referencia en las evaluaciones de la OCDE y los programas del Banco Mundial. Las evaluaciones de la OCDE señalan que la separación entre las funciones de propiedad y regulación sigue siendo incompleta en muchos países donde la propiedad está dispersa entre ministerios. Las pruebas que vinculan reformas específicas de gobernanza con el desempeño de las EE se basan principalmente en estudios de casos.