Capitalisme d’État

Le capitalisme d’État désigne des économies où les entreprises vendent sur les marchés et recherchent le profit, mais où l’État détient ou oriente une grande partie du capital : compagnies pétrolières nationales, banques publiques, entreprises de télécommunications et de services publics, sociétés holding et fonds souverains. Il se distingue de la planification centralisée, car les prix et la concurrence continuent d’allouer la plupart des biens ; il se distingue du capitalisme libéral, car l’État est un actionnaire qui poursuit des objectifs politiques autant que financiers.

Musacchio et Lazzarini (2014) distinguent trois modèles :

• Le Léviathan entrepreneur : l’État détient et gère directement les entreprises, souvent en tant qu’actionnaire majoritaire.
• Le Léviathan investisseur majoritaire : des entreprises cotées dont l’État est l’actionnaire de contrôle, aux côtés d’investisseurs privés (par exemple Petrobras, au Brésil).
• Le Léviathan investisseur minoritaire : l’État détient des participations minoritaires par l’intermédiaire de banques de développement, de fonds de pension ou de fonds souverains, et prête à des entreprises privées.

Les mécanismes courants comprennent le crédit dirigé par l’État, les actions spécifiques, la nomination des dirigeants par les ministères ou le parti, ainsi que l’utilisation des entreprises pour atteindre des objectifs de politique publique tels que l’emploi, le contrôle des prix ou l’investissement stratégique.

La théorie de l’agence prédit de faibles performances lorsque les propriétaires (les citoyens) ne peuvent pas surveiller leurs mandataires (les responsables politiques et les dirigeants). Shleifer (1998) a soutenu que la propriété privée est généralement préférable lorsque la réduction des coûts ne nuit que modestement à la qualité, que la concurrence est possible et que la réputation importe, car les responsables politiques utilisent les entreprises publiques pour poursuivre des objectifs politiques tels que le maintien d’un sureffectif. Ses défenseurs soutiennent que les États peuvent corriger les défaillances des marchés financiers, financer des projets à long terme et capter des rentes au bénéfice du public. Musacchio et Lazzarini estiment que les participations minoritaires peuvent atténuer les contraintes de crédit tout en entraînant moins de problèmes d’agence que la propriété intégrale, mais qu’elles sont vulnérables à la captation politique.

• Les entreprises centrales publiques chinoises, supervisées par la Commission de supervision et d’administration des actifs publics, dans le cadre du système de gestion des cadres du parti.
• Les compagnies pétrolières nationales, d’Equinor en Norvège (cotée et détenue majoritairement par l’État) à Saudi Aramco.
• La banque de développement brésilienne BNDES, qui intervient comme prêteur et actionnaire minoritaire.
• Temasek Holdings, à Singapour, une société d’investissement publique détenant des participations dans des entreprises cotées.

Lorsque l’État détient des entreprises tout en réglementant leurs marchés, il est en situation de conflit d’intérêts : il peut protéger ses propres entreprises de la concurrence, assouplir leurs contraintes budgétaires ou biaiser la réglementation. Les lignes directrices de l’OCDE sur les entreprises publiques visent à répondre à ce problème en préconisant une séparation nette entre la fonction de propriétaire et les fonctions de régulation et de définition des politiques de l’État. Les critiques avertissent également que la propriété publique peut consolider les élites au pouvoir et mêler objectifs commerciaux et politiques d’une manière difficile à contrôler.

La synthèse de Megginson et Netter sur les études de privatisation (2001) a conclu que, dans la plupart des contextes, les entreprises privatisées étaient devenues plus efficientes et plus rentables. Toutefois, les performances varient selon la gouvernance : les entreprises publiques cotées et gérées par des professionnels peuvent obtenir des résultats proches de ceux de leurs homologues privées, tandis que celles gérées politiquement n’y parviennent souvent pas. La question de savoir si le capitalisme d’État a aidé les pays à industrialisation tardive à se développer, ou s’ils se sont développés malgré lui, fait débat.