Théorie principal-agent du gouvernement

Le gouvernement moderne est une chaîne de délégation. Les électeurs délèguent leurs pouvoirs à des représentants, les législateurs aux cabinets, les ministres aux fonctionnaires, et les gouvernements à des agences, des prestataires et des organismes internationaux. À chaque maillon, un principal compte sur un agent pour agir en son nom. La difficulté tient au fait que les agents ont leurs propres objectifs et savent des choses que les principaux ignorent. La théorie principal-agent étudie la manière dont les principaux peuvent structurer ces relations afin de réduire la perte d’agence, c’est-à-dire l’écart entre ce que veulent les principaux et ce que font les agents.

Ce cadre est issu de l’économie, où il a été élaboré pour étudier les relations entre propriétaires et gestionnaires, assureurs et assurés, ainsi qu’employeurs et salariés. À partir des années 1980, les politologues l’ont adapté à l’étude des élections, des législatures et des bureaucraties.

Asymétrie de l’information

Deux problèmes reviennent régulièrement :

• Sélection adverse (information cachée) : avant la délégation, le principal ne peut pas distinguer les bons agents des mauvais.
• Aléa moral (action cachée) : après la délégation, le principal ne peut pas observer les efforts ou les choix de l’agent.

Stephen Ross (1973) a formalisé le problème auquel est confronté le principal lorsqu’il conçoit des incitations. Michael Jensen et William Meckling (1976) ont défini les coûts d’agence comme la somme des dépenses de surveillance engagées par le principal, des dépenses d’engagement engagées par l’agent et de la perte résiduelle qui subsiste même lorsque les dispositifs sont optimaux.

Délégation politique

Dans « The New Economics of Organization » (1984), Terry Moe a introduit ces outils dans l’étude de la bureaucratie publique. Kaare Strøm a décrit la démocratie parlementaire comme une chaîne unique de délégation allant des électeurs aux membres du parlement, au premier ministre, aux ministres et aux fonctionnaires, par opposition aux systèmes présidentiels qui comptent plusieurs principaux en concurrence.

Contrôle électoral

John Ferejohn (1986) a modélisé les élections comme un moyen pour les électeurs de contrôler les titulaires du pouvoir, qui disposent d’informations privées et ont leurs propres intérêts : les électeurs fixent un seuil de performance et ne réélisent que ceux qui l’atteignent. Les modèles ultérieurs distinguent la sanction des mauvais agents de la sélection des agents compétents, et Principled Agents? (2006) de Timothy Besley met l’accent sur la sélection de politiciens attachés au bien public, ainsi que sur les incitations.

Stratégies de contrôle

Mathew McCubbins et Thomas Schwartz ont distingué le contrôle de type patrouille de police, dans lequel les législateurs surveillent activement et en continu les agences, du contrôle de type sirène d’alarme, dans lequel ils mettent en place des procédures permettant aux citoyens et aux groupes d’intérêt de déposer des plaintes ; ils ont soutenu que les législateurs préfèrent rationnellement cette seconde approche. Parmi les autres outils figurent les contrôles ex ante (précision des textes de loi, pouvoirs de nomination, exigences procédurales) et les contrôles ex post (audits, réductions budgétaires, auditions, tribunaux).

Principaux multiples et dérive de l’agence

Lorsqu’un agent sert plusieurs principaux (une bureaucratie répondant devant une législature, un exécutif et des tribunaux), il peut les jouer les uns contre les autres. Les agences peuvent également dériver à mesure que leurs mandats vieillissent et que leurs soutiens politiques changent.

• Audits et élections au Brésil : Claudio Ferraz et Frederico Finan ont exploité la sélection aléatoire des municipalités soumises à des audits fédéraux et constaté que la publication des résultats des audits avant les élections de 2004 réduisait la réélection des maires dont la corruption était documentée, en particulier là où la radio locale pouvait diffuser l’information.
• Les banques centrales indépendantes sont conçues comme des mandataires dotés de mandats clairs et protégés des pressions politiques à court terme, selon un arbitrage délibéré entre contrôle et crédibilité.
• Les inspecteurs généraux, les médiateurs et les institutions supérieures de contrôle institutionnalisent la surveillance des agents de l’exécutif.
• Les contrats de performance et les réformes de la nouvelle gestion publique au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et ailleurs ont appliqué les principes de la relation mandant-mandataire au moyen d’objectifs, de contrats et d’agences exécutives.
• La délégation internationale : les États délèguent des pouvoirs au FMI, à la Commission européenne ou à des tribunaux commerciaux, puis débattent des moyens de les rendre responsables.
• Les agents d’IA : déléguer des tâches à des systèmes automatisés soulève un nouveau problème de relation mandant-mandataire, dans lequel les objectifs de l’agent peuvent différer de ceux du mandant d’une manière difficile à observer.

• Qui est le mandant ? Dans les situations de corruption systémique, les mandants supposés (citoyens, fonctionnaires honnêtes) peuvent eux-mêmes s’attendre à ce que les autres soient corrompus. À partir d’entretiens menés au Kenya et en Ouganda, Anna Persson, Bo Rothstein et Jan Teorell ont soutenu que les réformes anticorruption fondées sur les hypothèses de la relation mandant-mandataire échouent, car la corruption systémique s’explique mieux comme un problème d’action collective.
• Motivation : les travaux sur la motivation de service public suggèrent que de nombreux fonctionnaires ne sont pas étroitement motivés par leur intérêt personnel ; une surveillance excessive peut évincer la motivation intrinsèque.
• Mesure : de nombreux résultats de l’action publique sont difficiles à mesurer, de sorte que les incitations à la performance peuvent fausser les comportements (enseigner en fonction des tests, manipuler les objectifs).
• Faiblesse normative : le cadre tient pour acquises les préférences des mandants et dit peu de choses sur la délibération, les droits ou les obligations des agents envers ceux qui ne sont pas leurs mandants.
• Formalisation excessive : les modèles supposent souvent l’existence d’un mandant clairement défini aux objectifs cohérents, alors que la politique réelle se caractérise par des mandats ambigus et contradictoires.

La théorie de la relation mandant-mandataire est désormais couramment utilisée dans l’analyse des élections, des législatures, des bureaucraties, des tribunaux, des organisations internationales et de la gouvernance d’entreprise. Elle explique pourquoi la transparence, les audits, les élections concurrentielles et les mandats clairs améliorent la reddition de comptes, et bénéficie d’un solide appui empirique dans des contextes tels que le programme d’audit brésilien. Ses limites sont les plus manifestes lorsque les mandants sont absents, divisés ou complices ; dans ces cas, l’action collective et la confiance institutionnelle deviennent les contraintes déterminantes.

• Jensen et Meckling, « Theory of the firm » (1976)90026-X)
• Terry M. Moe, « The New Economics of Organization » (1984)
• McCubbins et Schwartz, « Congressional Oversight Overlooked » (1984)
• Kaare Strøm, « Delegation and accountability in parliamentary democracies » (2000)
• Ferraz et Finan, « Exposing Corrupt Politicians » (2008)
• Persson, Rothstein et Teorell, « Why Anticorruption Reforms Fail » (2013)
• Timothy Besley, Principled Agents? (Oxford University Press, 2006)