Governança de empresas estatais

Uma empresa estatal (SOE) é uma empresa sobre a qual o Estado exerce controle significativo por meio de participação acionária integral, majoritária ou minoritária significativa. Governá-la bem significa responder a perguntas que os acionistas privados respondem por meio dos mercados: qual é o propósito da empresa, quem escolhe seu conselho de administração e seus gestores, como se avalia seu desempenho e quem paga quando ela perde dinheiro. Como o Estado também é legislador, regulador, arrecadador de impostos e, às vezes, cliente, a governança das empresas estatais consiste, em grande medida, em gerir os conflitos de interesse do Estado.

• Separação entre propriedade e regulação. As diretrizes da OCDE afirmam que deve haver uma separação clara entre a função de proprietário do Estado e outras funções estatais que possam influenciar as condições para as empresas estatais, em particular a regulação do mercado.
• Entidade de propriedade centralizada ou coordenada. Uma agência ou holding exerce a função de proprietário, em vez do ministério setorial que também formula a política para o setor.
• Mandatos claros e obrigações de serviço público remuneradas. As tarefas não comerciais são definidas, têm seus custos calculados e são pagas de forma transparente, em contas separadas, para que não se tornem subsídios ocultos.
• Conselhos profissionais. Nomeações por mérito, com membros independentes e proteção contra instruções políticas cotidianas.
• Neutralidade concorrencial. As empresas estatais estão sujeitas às mesmas regras tributárias, de crédito e de falência que seus concorrentes privados.
• Divulgação de informações. Contas auditadas e relatórios anuais agregados da entidade responsável pela propriedade.

A justificativa para essas regras vem da teoria da agência e da análise de Kornai sobre restrições orçamentárias flexíveis: uma empresa que espera ser resgatada ou protegida por seu proprietário-regulador tem incentivos mais fracos para controlar os custos. A separação de funções visa tornar críveis os compromissos do Estado. Thurber, Hults e Heller (2011) estudaram o “modelo norueguês” de separação entre política pública (ministério), regulação (uma diretoria de petróleo) e operação comercial (a companhia petrolífera nacional); concluíram que essa separação ajudou a Noruega, mas não é necessária nem suficiente em outros lugares, pois depende da capacidade das instituições envolvidas.

• A Noruega atribui a política petrolífera, a regulação e a operação comercial a órgãos distintos (um ministério, uma diretoria de petróleo e a companhia petrolífera de propriedade majoritária do Estado), modelo analisado por Thurber e seus colegas.
• Muitos membros da OCDE transferiram a função de proprietário dos ministérios setoriais para unidades centrais de propriedade.
• A Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais da China centraliza a propriedade das empresas estatais centrais, enquanto o departamento de organização do Partido Comunista controla as nomeações para cargos superiores.

As diretrizes pressupõem um Estado capaz de se vincular a compromissos. Onde os tribunais e os órgãos de auditoria não são independentes, a separação formal pode coexistir com o controle informal. Críticos à esquerda argumentam que mandatos comerciais retiram das empresas estatais as finalidades públicas que as justificaram; críticos à direita argumentam que uma boa governança das empresas estatais é um substituto de segunda melhor opção para a privatização.

As diretrizes são amplamente usadas como parâmetro em avaliações da OCDE e em programas do Banco Mundial. As avaliações da OCDE relatam que a separação entre as funções de propriedade e de regulação continua incompleta em muitos países onde a propriedade está dispersa entre ministérios. As evidências que relacionam reformas específicas de governança ao desempenho das empresas estatais são, em sua maioria, baseadas em estudos de caso.