Unternehmensführung staatseigener Unternehmen

Ein staatseigenes Unternehmen (SOE) ist ein Unternehmen, an dem der Staat durch eine vollständige, mehrheitliche oder erhebliche Minderheitsbeteiligung maßgeblich Kontrolle ausübt. Es gut zu führen bedeutet, Fragen zu beantworten, die private Anteilseigner über Märkte beantworten: Wozu dient das Unternehmen, wer wählt seinen Vorstand und seine Geschäftsführung aus, wie wird die Leistung beurteilt und wer trägt die Kosten, wenn es Verluste macht? Da der Staat zugleich Gesetzgeber, Regulierer, Steuereinnehmer und mitunter Kunde ist, geht es bei der Governance staatseigener Unternehmen vor allem darum, Interessenkonflikte des Staates zu bewältigen.

• Trennung von Eigentümerschaft und Regulierung. Die OECD-Leitsätze sehen eine klare Trennung zwischen der Eigentümerfunktion des Staates und anderen staatlichen Funktionen vor, die die Rahmenbedingungen für staatseigene Unternehmen beeinflussen können, insbesondere der Marktregulierung.
• Zentralisierte oder koordinierte Eigentümerstelle. Eine Behörde oder Holdinggesellschaft nimmt die Eigentümerfunktion wahr, anstatt des Fachministeriums, das zugleich die Sektorpolitik gestaltet.
• Klare Mandate und vergütete Gemeinwohlverpflichtungen. Nichtkommerzielle Aufgaben werden definiert, kostenmäßig erfasst und transparent vergütet, jeweils in getrennten Rechnungslegungen, damit sie nicht zu versteckten Subventionen werden.
• Professionelle Vorstände. Ernennung nach Leistungskriterien, mit unabhängigen Mitgliedern und Schutz vor politischen Weisungen im Tagesgeschäft.
• Wettbewerbsneutralität. Staatseigene Unternehmen unterliegen denselben Steuer-, Kredit- und Insolvenzregeln wie private Wettbewerber.
• Offenlegung. Geprüfte Jahresabschlüsse und jährliche zusammengefasste Berichte der Eigentümerstelle.

Die Begründung für diese Regeln stützt sich auf die Prinzipal-Agent-Theorie und Kornáis Analyse weicher Budgetbeschränkungen: Ein Unternehmen, das mit einer Rettung oder dem Schutz durch seinen Eigentümer und Regulierer rechnet, hat schwächere Anreize, Kosten zu kontrollieren. Die Trennung der Funktionen soll die Zusagen des Staates glaubwürdig machen. Thurber, Hults und Heller (2011) untersuchten das „norwegische Modell“, bei dem Politikgestaltung (Ministerium), Regulierung (eine Erdöldirektion) und kommerzieller Betrieb (das staatliche Ölunternehmen) getrennt sind. Sie kamen zu dem Schluss, dass diese Trennung Norwegen zugutekam, anderswo jedoch weder notwendig noch hinreichend ist, da ihre Wirksamkeit von der Leistungsfähigkeit der beteiligten Institutionen abhängt.

• Norwegen weist die Erdölpolitik, die Regulierung und den kommerziellen Betrieb unterschiedlichen Stellen zu (einem Ministerium, einer Erdöldirektion und dem mehrheitlich staatseigenen Ölunternehmen) – dem Modell, das Thurber und seine Kolleginnen und Kollegen untersuchen.
• Viele OECD-Mitglieder haben die Eigentümerfunktion von Fachministerien auf zentrale Eigentümerstellen übertragen.
• Chinas Kommission zur Kontrolle und Verwaltung staatseigener Vermögenswerte zentralisiert die Eigentümerfunktion für zentrale staatseigene Unternehmen, während die Organisationsabteilung der Kommunistischen Partei die Besetzung hochrangiger Positionen kontrolliert.

Die Leitsätze setzen einen Staat voraus, der sich selbst binden kann. Wo Gerichte und Rechnungskontrollbehörden nicht unabhängig sind, kann eine formale Trennung mit informeller Kontrolle einhergehen. Kritikerinnen und Kritiker von links argumentieren, dass kommerzielle Mandate staatseigenen Unternehmen die öffentlichen Zwecke nehmen, die ihre Gründung rechtfertigten; Kritikerinnen und Kritiker von rechts argumentieren, dass eine gute Governance staatseigener Unternehmen ein zweitbestmöglicher Ersatz für Privatisierung sei.

Die Leitsätze werden in OECD-Prüfungen und Programmen der Weltbank weithin als Maßstab herangezogen. OECD-Prüfungen berichten, dass die Trennung von Eigentümer- und Regulierungsfunktionen in vielen Ländern, in denen die Eigentümerfunktion auf verschiedene Ministerien verteilt ist, weiterhin unvollständig ist. Belege für einen Zusammenhang zwischen bestimmten Governance-Reformen und der Leistung staatseigener Unternehmen stützen sich überwiegend auf Fallstudien.