Expérimentation dans une structure hiérarchique

Après 1978, la Chine a modifié nombre de ses institutions économiques sans plan préétabli. Sebastian Heilmann soutient que cela s’est fait au moyen d’un processus distinctif d’« expérimentation sous hiérarchie » : les gouvernements locaux mettent à l’essai de nouvelles politiques avec l’approbation ou la tolérance des échelons supérieurs, les expérimentations concluantes sont diffusées progressivement, du « point à la surface », et les échecs sont interrompus. L’initiative locale se combine à l’autorité centrale, qui sélectionne, révise et étend les expérimentations.

Heilmann (2008) distingue trois principaux instruments : les règlements expérimentaux, édictés à titre provisoire, les points expérimentaux (shidian), où une politique est mise à l’essai dans des unités sélectionnées, et les zones expérimentales, bénéficiant d’une large marge de manœuvre, dont les zones économiques spéciales sont les plus connues. Il fait remonter cette méthode aux bases révolutionnaires du Parti communiste avant 1949, où Mao et d’autres ont développé la pratique consistant à tester une politique en un lieu avant de la généraliser. Avec Elizabeth Perry, il a qualifié le résultat de « gouvernance adaptative » et, dans Red Swan (2018), a soutenu que cette élaboration atypique des politiques contribue à expliquer l’essor de la Chine. L’analyse connexe de Chenggang Xu, qui décrit la Chine comme un système « autoritaire à décentralisation régionale », souligne que le centre contrôle le personnel tandis que les gouvernements infranationaux administrent une grande partie de l’économie, ce qui rend possibles les expérimentations locales et incite les responsables à se faire concurrence.

• Décollectivisation rurale : le système de responsabilité des ménages s’est diffusé à partir de villages de l’Anhui et du Sichuan à la fin des années 1970 et a été approuvé à l’échelle nationale au début des années 1980.
• Zones économiques spéciales, à commencer par Shenzhen, Zhuhai, Shantou et Xiamen en 1980.
• Projets pilotes de restructuration des entreprises d’État, de droits d’utilisation des terres et de réforme financière.
• Projets pilotes de zones de libre-échange depuis celui de Shanghai en 2013.

Les sites pilotes sont souvent choisis parce qu’ils ont de fortes chances de réussir, et les responsables locaux sont incités à faire état de succès ; ainsi, ce qui « fonctionne » dans un projet pilote peut ne pas fonctionner ailleurs. L’expérimentation n’a lieu que là où le centre l’autorise : des élections municipales concurrentielles, par exemple, ont fait l’objet de projets pilotes dans les années 1990 et 2000, mais n’ont pas été généralisées. Plusieurs études ont soutenu que l’accent mis par Xi Jinping sur la « conception de haut niveau » et la campagne anticorruption ont rendu les responsables plus réticents à prendre des risques et réduit l’expérimentation ; Heffer et Schubert (2023) rétorquent que les gouvernements locaux sont toujours censés innover et qu’ils y sont désormais poussés. La question de savoir si l’expérimentation a causé la croissance de la Chine ou si elle ne l’a qu’accompagnée relève de l’interprétation.

L’expérimentation sous hiérarchie est largement admise comme une description de la manière dont nombre de réformes économiques chinoises ont été menées. Elle est devenue un point de référence pour concevoir des projets pilotes ailleurs et pour la comparaison avec les « laboratoires démocratiques » fédéraux, où les expérimentations sont impulsées par des gouvernements infranationaux élus plutôt qu’autorisées par les échelons supérieurs.