Experimentieren unter Hierarchie

China veränderte nach 1978 viele seiner wirtschaftlichen Institutionen ohne einen Bauplan. Sebastian Heilmann argumentiert, dies sei durch einen besonderen Prozess des „Experimentierens unter hierarchischer Steuerung“ geschehen: Lokale Regierungen erproben mit Genehmigung oder Duldung höherer Ebenen neue politische Maßnahmen, erfolgreiche Experimente werden schrittweise „vom Punkt zur Fläche“ ausgeweitet, und gescheiterte Experimente werden beendet. Lokale Initiative wird mit der zentralen Befugnis verbunden, auszuwählen, zu überarbeiten und auszuweiten.

Heilmann (2008) unterscheidet drei Hauptinstrumente: experimentelle Verordnungen, die vorläufig erlassen werden, Experimentierpunkte (shidian), an denen eine politische Maßnahme in ausgewählten Einheiten erprobt wird, und Experimentierzonen mit weitreichendem Ermessensspielraum, von denen die Sonderwirtschaftszonen die bekanntesten sind. Er führt diese Methode auf die revolutionären Basisgebiete der Kommunistischen Partei vor 1949 zurück, wo Mao und andere die Praxis entwickelten, eine politische Maßnahme zunächst an einem Ort zu erproben, bevor sie verallgemeinert wurde. Gemeinsam mit Elizabeth Perry beschrieb er das Ergebnis als „adaptive Governance“, und in Red Swan (2018) argumentierte er, dass diese unorthodoxe politische Entscheidungsfindung Chinas Aufstieg zu erklären hilft. Chenggang Xus verwandte Darstellung Chinas als eines „regional dezentralisierten autoritären“ Systems betont, dass die Zentrale die Personalpolitik kontrolliert, während subnationale Regierungen einen großen Teil der Wirtschaft steuern. Dadurch werden lokale Experimente ermöglicht und für Amtsträger Anreize geschaffen, miteinander zu konkurrieren.

• Entkollektivierung der Landwirtschaft: Das System der Haushaltsverantwortung verbreitete sich Ende der 1970er-Jahre von Dörfern in Anhui und Sichuan aus und wurde Anfang der 1980er-Jahre landesweit gebilligt.
• Sonderwirtschaftszonen, beginnend mit Shenzhen, Zhuhai, Shantou und Xiamen im Jahr 1980.
• Pilotprojekte zur Umstrukturierung staatlicher Unternehmen, zu Landnutzungsrechten und zur Finanzreform.
• Pilotprojekte für Freihandelszonen seit der Einrichtung der Zone in Shanghai im Jahr 2013.

Pilotstandorte werden oft ausgewählt, weil sie wahrscheinlich erfolgreich sein werden, und lokale Amtsträger haben Anreize, Erfolge zu melden. Daher muss das, „was funktioniert“, in einem Pilotprojekt anderswo nicht unbedingt funktionieren. Experimente finden nur dort statt, wo die Zentrale sie zulässt: Politische Reformen wie kompetitive Wahlen auf Gemeindeebene wurden in den 1990er- und 2000er-Jahren erprobt, aber nicht verallgemeinert. Mehrere Studien argumentierten, Xi Jinpings Betonung der „Top-Level-Planung“ und die Antikorruptionskampagne hätten Amtsträger risikoscheuer gemacht und das Experimentieren eingeschränkt; Heffer und Schubert (2023) wenden dagegen ein, dass von lokalen Regierungen weiterhin Innovation erwartet werde und sie nun unter Druck stünden, innovativ zu sein. Ob das Experimentieren Chinas Wachstum verursacht oder es lediglich begleitet hat, ist eine Frage der Interpretation.

Experimentieren unter hierarchischer Steuerung gilt weithin als Beschreibung dafür, wie viele chinesische Wirtschaftsreformen zustande kamen. Es dient als Bezugspunkt für die Gestaltung von Pilotprojekten anderswo und für den Vergleich mit föderalen „Laboratorien der Demokratie“, in denen Experimente von gewählten subnationalen Regierungen ausgehen und nicht von oben genehmigt werden.