Zone économique spéciale

Une zone économique spéciale (ZES) est une zone géographiquement délimitée à l’intérieur d’un pays, où les règles applicables aux entreprises diffèrent de celles du reste du territoire, généralement avec des impôts et des droits de douane plus faibles, des formalités douanières et des permis simplifiés, et parfois une réglementation distincte du travail, du foncier ou de la finance. L’objectif est d’attirer les investissements, en particulier les investissements directs étrangers, de créer des emplois et des exportations, et de tester des réformes susceptibles d’être ensuite étendues à l’échelle nationale.

Cette catégorie comprend les zones de libre-échange, les zones franches d’exportation, les parcs industriels dotés d’un statut spécial, les ports francs, les zones d’entreprises et les grandes zones polyvalentes. À l’extrémité la plus ambitieuse du spectre se trouvent les zones dotées de leur propre système juridique ou de leurs propres tribunaux, comme le Centre financier international de Dubaï, ainsi que les projets de villes sous charte, dans lesquels une zone bénéficie d’une autonomie gouvernementale substantielle.

Le Rapport sur l’investissement dans le monde 2019 de la CNUCED recensait plus de 5,000 ZES dans le monde, après une forte augmentation au cours des années 2010, et de nombreuses autres étaient en projet.

Les ZES sont justifiées de plusieurs façons.

• Réforme de second rang. Lorsqu’une réforme à l’échelle nationale est politiquement bloquée, une zone permet une libéralisation en un lieu donné, créant un effet de démonstration et un groupe favorable à des changements plus larges. Les dirigeants chinois ont présenté leurs zones comme des expérimentations.
• Agglomération. La concentration des infrastructures, de la logistique et des entreprises en un même lieu réduit les coûts et attire les fournisseurs.
• Signal et crédibilité. Une zone bénéficiant de protections juridiques spéciales signale aux investisseurs un engagement en faveur de la stabilité, en particulier lorsque les institutions nationales sont faibles.
• Concurrence juridictionnelle. Les partisans des villes sous charte et de la gouvernance concurrentielle considèrent les zones comme un moyen de permettre à de nouvelles institutions de rivaliser avec les anciennes et d’attirer résidents et entreprises grâce à de meilleures règles.

Les critiques soutiennent que la plupart des zones constituent des cadeaux fiscaux qui déplacent l’activité plutôt qu’ils n’en créent, et que leur réussite dépend de conditions plus générales : l’accès aux marchés, les infrastructures, les compétences et la gouvernance. Dans leur étude des zones des économies émergentes, Frick, Rodríguez-Pose et Wong ont constaté que les résultats des zones sont davantage associés au contexte national et à la proximité de grandes villes et de marchés qu’à la générosité des incitations.

Types de zones

• Shannon, Irlande (1959). Une zone en franchise de droits de douane à l’aéroport de Shannon est souvent présentée comme la première zone franche moderne, créée pour compenser le déclin des escales de ravitaillement des vols transatlantiques.
• Zones franches d’exportation d’Asie de l’Est. La zone de Kaohsiung à Taïwan (1966) et celle de Masan en Corée du Sud ont contribué à intégrer ces économies à la production manufacturière mondiale.
• Shenzhen et les zones chinoises. En 1980, la Chine a désigné quatre zones économiques spéciales, dont Shenzhen, alors petite ville frontalière proche de Hong Kong. Shenzhen est devenue une mégapole et un pôle technologique. L’étude de Jin Wang portant sur les municipalités chinoises a montré que les ZES augmentaient les investissements directs étrangers, sans que cela s’explique simplement par la relocalisation des entreprises, sans évincer les investissements nationaux, et qu’elles faisaient progresser les salaires davantage que le coût de la vie local, même si l’ampleur de la Chine, les capitaux issus de la diaspora et la politique du gouvernement central rendent ce modèle difficile à reproduire.
• Centre financier international de Dubaï. Depuis 2004, une zone franche financière dotée de son propre droit civil et commercial fondé sur la common law, de son régulateur et de tribunaux fonctionnant en anglais, au sein des ÉAU.
• Afrique. Une étude de la Banque mondiale réalisée par Farole a constaté que de nombreuses zones africaines attiraient peu d’investissements et créaient peu d’emplois, en invoquant la faiblesse des infrastructures, une administration défaillante et l’accent mis sur les incitations fiscales.
• ZEDE honduriennes. Les zones d’emploi et de développement économique, créées en 2013 et dotées d’une vaste autonomie, dont Próspera, sont devenues un enjeu politique contesté ; la loi sur les ZEDE a été abrogée en 2022 et la Cour suprême plénière a déclaré le cadre inconstitutionnel le 20 septembre 2024, entraînant des différends avec les investisseurs.

• Course au moins-disant. Les exonérations fiscales temporaires et l’affaiblissement des normes du travail peuvent éroder l’assiette fiscale et les droits des travailleurs ; les zones franches d’exportation ont été critiquées pour avoir entravé l’action syndicale.
• Enclaves. Les zones peuvent importer des intrants, recourir à des capitaux étrangers et exporter leur production tout en entretenant peu de liens avec les entreprises locales, ce qui limite les retombées.
• Déplacement plutôt que création. Des entreprises peuvent s’installer dans les zones depuis d’autres régions du pays afin de bénéficier des incitations.
• Corruption et accaparement des terres. L’acquisition de terrains pour les zones a entraîné le déplacement d’habitants et d’agriculteurs, et l’approbation de zones peut devenir un moyen de favoritisme.
• Préoccupations relatives à la souveraineté. Les zones dotées de leur propre droit et de leur propre gouvernance, surtout lorsqu’elles sont contrôlées par des investisseurs étrangers, soulèvent des questions de responsabilité démocratique et de souveraineté nationale, comme le montre le cas hondurien.
• Coût budgétaire. Les infrastructures et les recettes auxquelles l’État renonce peuvent dépasser les avantages lorsque les zones ne parviennent pas à attirer des investissements.

Les données relatives aux ZES sont très inégales. Un petit nombre de zones, notamment en Asie de l’Est, ont joué un rôle important dans l’industrialisation et les réformes ; beaucoup d’autres, peut-être la majorité, ont obtenu des résultats inférieurs aux attentes, attirant peu d’investissements au regard de leurs coûts. Le consensus des travaux de recherche est que les zones réussissent lorsqu’elles s’inscrivent dans des réformes nationales, sont situées à proximité des marchés et des ports, sont bien administrées et reliées aux fournisseurs nationaux ; elles échouent lorsqu’elles sont créées sous forme d’enclaves éloignées fondées sur des incitations fiscales. Les zones dotées d’une autonomie de gouvernance constituent une étape supplémentaire, dont la légitimité démocratique demeure contestée.

• UNCTAD, World Investment Report 2019: Special Economic Zones
• Thomas Farole, Special Economic Zones in Africa (Banque mondiale, 2011)
• Susanne A. Frick, Andrés Rodríguez-Pose and Michael D. Wong, « Toward Economically Dynamic Special Economic Zones in Emerging Countries », Economic Geography 95(1) (2019)
• Jin Wang, « The Economic Impact of Special Economic Zones: Evidence from Chinese Municipalities », Journal of Development Economics 101 (2013)
• Mary Ann O'Donnell, Winnie Wong and Jonathan Bach (dir.), Learning from Shenzhen (University of Chicago Press, 2017)