Confédération

Une confédération est une union d’États qui conservent leur souveraineté tout en déléguant certaines fonctions communes, généralement la défense, les relations extérieures et parfois le commerce ou la monnaie, à des institutions conjointes. Ces institutions agissent principalement sur les États membres plutôt que directement sur les citoyens, les décisions sur les questions importantes exigent souvent l’unanimité ou de larges majorités, et les membres conservent généralement le droit de se retirer. Une confédération se situe entre une alliance (plus souple, généralement limitée à la défense) et une fédération (un État unique dans lequel les gouvernements central et régionaux agissent tous deux directement sur les citoyens).

Le terme a été appliqué à des arrangements aussi différents que la Confédération haudenosaunee, l’ancienne Confédération suisse, les Provinces-Unies des Pays-Bas, les États-Unis sous les Articles of Confederation, la Confédération germanique de 1815–1866 et, selon certains chercheurs, l’Union européenne.

L’analyse classique de la confédération vient de ses critiques. Dans The Federalist, Hamilton et Madison soutenaient que les Articles of Confederation avaient échoué parce que le gouvernement central légiférait pour les États « en leur qualité de personnes morales ou collectives » plutôt que pour les individus : il pouvait demander de l’argent et des troupes, mais ne pouvait pas les y contraindre. Le Federalist No. 15 décrivait cela comme le « grand vice radical » de la confédération américaine.

Unions of States, de Murray Forsyth, propose une théorie plus favorable : une confédération est une union contractuelle d’États qui crée une autorité commune par traité, une forme adaptée aux communautés souhaitant coopérer sans fusionner. Les théoriciens contemporains du confédéralisme démocratique, s’inspirant de Murray Bookchin et d’Abdullah Öcalan, emploient le terme différemment : pour eux, la confédération désigne un réseau ascendant de communes et de conseils autonomes, coordonné par des délégués investis de mandats révocables, comme alternative à l’État-nation.

Confédération, fédération et alliance

• Confédération haudenosaunee. Ligue des nations mohawk, oneida, onondaga, cayuga, seneca et, plus tard, tuscarora, gouvernée par un Grand Conseil de chefs désignés par les mères de clan, dont les décisions étaient prises par consensus. Sa fondation est située, selon les sources, entre le XIIe et le XVIe siècle.
• Ancienne Confédération suisse. À partir de la fin du Moyen Âge, les cantons étaient liés par un réseau d’alliances et se réunissaient au sein d’une diète fédérale (Tagsatzung). Après la brève guerre civile du Sonderbund de 1847, la constitution de 1848 transforma la Suisse en État fédéral, bien qu’elle ait conservé le nom de Confédération.
• États-Unis, 1781–1789. Les Articles of Confederation, en vigueur à partir de 1781, créèrent un Congrès où chaque État disposait d’une voix ; les décisions importantes exigeaient l’accord de neuf États sur treize, et toute modification devait être ratifiée par chaque législature d’État. Le trésor commun était alimenté par les États, dont les législatures établissaient les impôts. La Constitution de 1787, entrée en vigueur en 1789, remplaça ce système par une fédération.
• Confédération germanique, 1815–1866. Ligue d’États allemands dotée d’une assemblée fédérale à Francfort, dominée par l’Autriche et la Prusse, elle fut dissoute après la guerre austro-prussienne.
• Unions de courte durée. La Confédération de Sénégambie (1982–1989) et l’Union d’États de Serbie-et-Monténégro (2003–2006) prirent fin lorsqu’un de leurs membres choisit de se retirer.
• Union européenne. L’UE dispose d’un parlement élu par les citoyens, d’une cour dont les décisions lient les États membres et d’un droit d’effet direct ; elle dépasse donc le cadre d’une confédération classique. Pourtant, les États membres restent souverains, peuvent se retirer (comme l’a fait le Royaume-Uni en 2020) et tranchent de nombreuses questions à l’unanimité. Dans son arrêt Maastricht de 1993, la Cour constitutionnelle fédérale allemande l’a qualifiée de Staatenverbund, une association d’États, plutôt que d’État reposant sur un peuple européen.
• Confédéralisme démocratique. L’Administration autonome du Nord et de l’Est de la Syrie a tenté de mettre en place un système confédéral de communes et de conseils.

• Échec de l’action collective. Lorsque le centre dépend des contributions de ses membres, chacun est incité à se comporter en passager clandestin. Le Fédéraliste no 15 déplorait que les réquisitions d’hommes et d’argent de la Confédération ne soient, en pratique, que de simples recommandations.
• Paralysie. L’unanimité ou des seuils élevés donnent à chaque membre un droit de veto, ce qui ralentit ou bloque l’action commune. Ce problème est bien connu, notamment avec le liberum veto polono-lituanien et dans les décisions de l’UE en matière de politique étrangère et de fiscalité.
• Instabilité. Les confédérations se sont souvent soit centralisées pour devenir des fédérations (États-Unis, Suisse, puis Pays-Bas), soit dissoutes.
• Déficits de responsabilité. Les organes centraux composés de délégués des États peuvent être éloignés des citoyens et difficiles à tenir responsables.
• Asymétrie. Les membres dominants peuvent contrôler l’union, comme l’ont fait l’Autriche et la Prusse dans la Confédération germanique.

La confédération s’est révélée une forme transitoire ou de coordination utile : elle permet à des communautés fortement attachées à leur identité de coopérer en matière de défense et de commerce sans renoncer à leur autonomie. Historiquement, cependant, la plupart des confédérations ont soit évolué vers des fédérations, soit éclaté, en grande partie en raison des problèmes d’action collective diagnostiqués par Hamilton et Madison. L’UE constitue le test contemporain le plus important de la capacité d’une union d’États souverains à maintenir une intégration poussée et des institutions communes fortes tout en préservant la souveraineté de ses membres et leur droit de retrait.

• Archives nationales des États-Unis : Articles of Confederation
• The Federalist No. 15, projet Avalon
• Murray Forsyth, Unions of States: The Theory and Practice of Confederation (Leicester University Press, 1981)
• Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, Maastricht judgment, BVerfGE 89, 155 (1993)