Fédération

Une fédération est un État dans lequel la souveraineté est constitutionnellement répartie entre un gouvernement central (fédéral) et des entités constitutives (États, provinces, cantons, Länder, régions), chacune agissant directement sur les citoyens dans son propre domaine, sans que l’une ou l’autre puisse abolir unilatéralement l’autre. Le fédéralisme est le principe ; la fédération est la forme institutionnelle qui l’incarne.

Selon le Forum des fédérations, environ 25 pays sont des fédérations, représentant ensemble quelque 40 % de la population mondiale, parmi lesquels l’Inde, les États-Unis, le Brésil, l’Allemagne, le Mexique, le Nigeria, le Canada, l’Australie, la Suisse et la Russie. De nombreux autres États unitaires ont adopté une décentralisation de type fédéral.

Les théories de la fédération répondent à trois questions : pourquoi les fédérations se forment, comment elles fonctionnent et pourquoi elles perdurent ou échouent.

• Formation. William Riker soutenait que les fédérations sont des accords conclus par des responsables politiques qui veulent étendre leur territoire ou faire face à une menace militaire, mais ne peuvent conquérir les entités concernées. Alfred Stepan distinguait les fédérations par agrégation, formées par des entités auparavant séparées (les États-Unis, la Suisse, l’Australie), des fédérations par maintien de l’unité, créées pour préserver l’unité d’un État diversifié (l’Inde, la Belgique, l’Espagne).
• Fonctionnement. Les fédérations s’appuient sur une constitution écrite, une répartition des compétences, une seconde chambre représentant les entités, un arbitre (généralement une cour constitutionnelle) et des arrangements budgétaires. Le « fédéralisme préservant le marché » de Barry Weingast soutient que la concurrence entre les entités, assortie de contraintes budgétaires strictes et d’un marché commun, peut limiter les comportements prédateurs de l’État et favoriser la croissance.
• Survie. Hamilton's Paradox, de Jonathan Rodden, montre que le fédéralisme budgétaire peut inciter les entités à dépenser excessivement dans l’attente de renflouements fédéraux. Henry Hale a constaté que les États ethnofédéraux sont plus susceptibles de s’effondrer lorsqu’une région ethnique est dominante (une « région ethnique centrale », comme la Russie en URSS ou la Serbie en Yougoslavie), car elle peut dominer le centre et susciter une mobilisation en réaction.

Dimensions institutionnelles

• États-Unis (1789). La Constitution a créé une fédération à partir d’une confédération défaillante, avec des pouvoirs fédéraux énumérés, les États conservant les pouvoirs résiduels, un Sénat où les États sont représentés à égalité et une Cour suprême comme arbitre.
• Suisse (1848). La constitution fédérale a unifié les cantons après une courte guerre civile, en associant fédéralisme et démocratie directe ; les amendements constitutionnels doivent obtenir la majorité des suffrages des électeurs et des cantons.
• Allemagne (1949). La Loi fondamentale a créé une fédération coopérative dans laquelle les Länder administrent la majeure partie du droit fédéral et dont les gouvernements siègent au Bundesrat. La garantie du principe fédéral est protégée contre toute modification par la « clause d’éternité ».
• Inde (1950). Une fédération par maintien de l’unité dotée de pouvoirs centraux étendus, notamment celui de redessiner les frontières des États ; les États ont été réorganisés selon des critères linguistiques à partir de 1956.
• Belgique (1993). Transformée d’un État unitaire en une fédération de régions et de communautés afin de gérer les conflits entre populations néerlandophones et francophones.
• Fédérations dissoutes. L’URSS, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie se sont dissoutes entre 1991 et 1993 ; Hale et d’autres chercheurs relient en partie ces effondrements à la structure ethnofédérale et à la domination d’une région centrale.

• Inégalités entre les entités. Les droits et les services peuvent varier fortement d’un État à l’autre, et le fédéralisme a été utilisé pour protéger des injustices locales, comme la ségrégation raciale dans le Sud des États-Unis.
• Blocage et renvoi de responsabilité. Le chevauchement des responsabilités et la multiplicité des acteurs disposant d’un droit de veto peuvent ralentir l’action publique et brouiller la responsabilité politique.
• Indiscipline budgétaire. Des contraintes budgétaires souples et l’attente de renflouements peuvent inciter les entités à dépenser excessivement.
• Risques du fédéralisme ethnique. L’octroi de territoires à des groupes ethniques peut ancrer les identités et fournir des ressources institutionnelles aux sécessionnistes, même si ses défenseurs soutiennent qu’il constitue souvent la seule alternative au conflit violent.
• Tendance à la centralisation. De nombreuses fédérations se centralisent davantage au fil du temps sous l’effet du pouvoir de dépense fédéral, des tribunaux et des crises.

La fédération est la forme constitutionnelle dominante dans les démocraties vastes et diversifiées. Elle permet la diversité territoriale, l’expérimentation par les entités et la participation démocratique dans plusieurs arènes, et a contribué à préserver l’unité d’États très diversifiés comme l’Inde et la Suisse. Elle ne garantit pas la stabilité : des fédérations se sont dissoutes lorsque les clivages ethniques et économiques coïncidaient avec les frontières des entités et que le centre perdait sa légitimité. Les recherches soulignent l’importance d’un arbitre crédible, de règles budgétaires qui renforcent les contraintes pesant sur les budgets, de systèmes partisans reposant sur des clivages transversaux et de l’absence d’une entité unique dominante.

• Forum des fédérations : pays fédéraux
• Stepan (1999), « Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model », Journal of Democracy
• Hale (2004), « Divided We Stand », World Politics
• Weingast (1995), « The Economic Role of Political Institutions », Journal of Law, Economics, and Organization
• Jonathan A. Rodden, Hamilton's Paradox (Cambridge University Press, 2006) ; Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems (3e éd., 2008)