Confederação

Uma confederação é uma união de Estados que mantêm a sua soberania enquanto delegam certas funções comuns, normalmente a defesa, as relações externas e, por vezes, o comércio ou a moeda, em instituições conjuntas. Essas instituições atuam sobretudo sobre os Estados-membros, e não diretamente sobre os cidadãos, as decisões sobre questões importantes exigem frequentemente unanimidade ou grandes maiorias, e os membros mantêm normalmente o direito de se retirar. Uma confederação situa-se entre uma aliança (mais flexível, geralmente limitada à defesa) e uma federação (um único Estado no qual os governos central e regionais atuam ambos diretamente sobre os cidadãos).

O termo tem sido aplicado a estruturas tão distintas como a Confederação Haudenosaunee, a Antiga Confederação Suíça, as Províncias Unidas dos Países Baixos, os Estados Unidos sob os Artigos da Confederação, a Confederação Germânica de 1815–1866 e, segundo alguns estudiosos, a União Europeia.

A análise clássica da confederação vem dos seus críticos. Em The Federalist, Hamilton e Madison argumentaram que os Artigos da Confederação fracassaram porque o governo central legislava para os Estados «nas suas capacidades corporativas ou coletivas», em vez de legislar para os indivíduos: podia solicitar dinheiro e tropas, mas não podia obrigá-los a fornecê-los. O Federalist n.º 15 descreveu isto como o «grande e radical vício» da confederação americana.

Unions of States, de Murray Forsyth, apresenta uma teoria mais favorável: uma confederação é uma união contratual de Estados que cria uma autoridade comum por tratado, uma forma adequada a comunidades que desejam cooperar sem se fundirem. Os teóricos contemporâneos do confederalismo democrático, com base em Murray Bookchin e Abdullah Öcalan, usam o termo de outra forma: para eles, confederação significa uma rede ascendente de comunas e conselhos autogovernados, coordenada por delegados com mandatos revogáveis, como alternativa ao Estado-nação.

Confederação, federação e aliança

• Confederação Haudenosaunee. Liga das nações mohawk, oneida, onondaga, cayuga, seneca e, posteriormente, tuscarora, governada por um Grande Conselho de chefes indicados pelas mães dos clãs, com decisões tomadas por consenso. Sua fundação é datada, conforme a fonte, entre os séculos XII e XVI.
• Antiga Confederação Suíça. Desde o final da Idade Média, os cantões estavam ligados por uma rede de alianças e reuniam-se numa dieta federal (Tagsatzung). Após a breve guerra civil do Sonderbund, em 1847, a Constituição de 1848 transformou a Suíça num Estado federal, embora o país mantenha o nome de Confederação.
• Estados Unidos, 1781–1789. Os Artigos da Confederação, em vigor a partir de 1781, criaram um Congresso no qual cada estado tinha um voto, as decisões importantes exigiam o apoio de nove dos treze estados e as emendas precisavam ser ratificadas por todas as legislaturas estaduais. O tesouro comum era financiado pelos estados, cujas legislaturas estabeleciam os impostos. A Constituição de 1787, em vigor a partir de 1789, substituiu esse sistema por uma federação.
• Confederação Germânica, 1815–1866. Liga de estados alemães com uma assembleia federal em Frankfurt, dominada pela Áustria e pela Prússia, dissolvida após a Guerra Austro-Prussiana.
• Uniões de curta duração. A Confederação da Senegâmbia (1982–1989) e a União Estatal da Sérvia e Montenegro (2003–2006) chegaram ao fim quando um dos membros decidiu retirar-se.
• União Europeia. A UE tem um parlamento eleito pelos cidadãos, um tribunal cujas decisões vinculam os Estados-membros e legislação de efeito direto, por isso vai além de uma confederação clássica; ainda assim, os Estados-membros permanecem soberanos, podem sair (como fez o Reino Unido em 2020) e decidem muitas questões por unanimidade. Na sua decisão de Maastricht de 1993, o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha chamou-a de Staatenverbund, uma associação de Estados, e não de um Estado assente num povo europeu.
• Confederalismo democrático. A Administração Autônoma do Norte e do Leste da Síria tentou implementar um sistema confederal de comunas e conselhos.

• Falha de ação coletiva. Quando o centro depende das contribuições dos membros, cada um tem incentivo para pegar carona. O Federalista n.º 15 observou que, na prática, as requisições de homens e recursos feitas pela Confederação eram meras recomendações.
• Paralisia. A unanimidade ou os limiares elevados dão a qualquer membro poder de veto, retardando ou bloqueando ações comuns; trata-se de um problema conhecido do liberum veto polaco-lituano e das decisões da UE sobre política externa e tributação.
• Instabilidade. As confederações frequentemente se centralizaram e se transformaram em federações (como ocorreu nos Estados Unidos, na Suíça e, mais tarde, nos Países Baixos) ou se dissolveram.
• Lacunas de responsabilização. Os órgãos centrais compostos por delegados dos estados podem estar distantes dos cidadãos e ser difíceis de responsabilizar.
• Assimetria. Membros dominantes podem controlar a união, como fizeram a Áustria e a Prússia na Confederação Germânica.

A confederação revelou-se uma forma útil de transição ou coordenação: permite que comunidades com identidades fortes cooperem em matéria de defesa e comércio sem renunciar ao autogoverno. Historicamente, porém, a maioria das confederações se transformou em federações ou se desfez, em grande parte devido aos problemas de ação coletiva diagnosticados por Hamilton e Madison. A UE é o mais importante teste contemporâneo de saber se uma união de Estados soberanos pode manter uma integração profunda e instituições comuns fortes, preservando ao mesmo tempo a soberania dos membros e seu direito de saída.

• Arquivos Nacionais dos EUA: Articles of Confederation
• The Federalist No. 15, Projeto Avalon
• Murray Forsyth, Unions of States: The Theory and Practice of Confederation (Leicester University Press, 1981)
• Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, decisão de Maastricht, BVerfGE 89, 155 (1993)