Confederación

Una confederación es una unión de Estados que conservan su soberanía y delegan ciertas funciones comunes, normalmente la defensa, las relaciones exteriores y, a veces, el comercio o la moneda, en instituciones conjuntas. Estas instituciones actúan principalmente sobre los Estados miembros, y no directamente sobre los ciudadanos individuales; las decisiones sobre asuntos importantes suelen requerir unanimidad o mayorías amplias, y los miembros suelen conservar el derecho a retirarse. Una confederación se sitúa entre una alianza (más laxa, normalmente limitada a la defensa) y una federación (un Estado único en el que los gobiernos central y regionales actúan ambos directamente sobre los ciudadanos).

El término se ha aplicado a entidades tan distintas como la Confederación Haudenosaunee, la Antigua Confederación Suiza, las Provincias Unidas de los Países Bajos, los Estados Unidos bajo los Artículos de la Confederación, la Confederación Germánica de 1815–1866 y, según algunos estudiosos, la Unión Europea.

El análisis clásico de la confederación procede de sus críticos. En The Federalist, Hamilton y Madison sostuvieron que los Artículos de la Confederación fracasaron porque el gobierno central legislaba para los Estados «en sus capacidades corporativas o colectivas», en lugar de hacerlo para las personas: podía solicitar dinero y tropas, pero no obligarlos a proporcionarlos. El Federalist n.º 15 describió esto como el «gran y radical vicio» de la confederación estadounidense.

Unions of States, de Murray Forsyth, ofrece una teoría más favorable: una confederación es una unión contractual de Estados que crea una autoridad común mediante un tratado, una forma adecuada para comunidades que desean cooperar sin fusionarse. Los teóricos contemporáneos del confederalismo democrático, inspirados en Murray Bookchin y Abdullah Öcalan, utilizan el término de otra manera: para ellos, confederación significa una red ascendente de comunas y consejos autónomos, coordinados por delegados con mandatos revocables, como alternativa al Estado nación.

Confederación, federación y alianza

• Confederación Haudenosaunee. Liga de las naciones mohawk, oneida, onondaga, cayuga, seneca y, posteriormente, tuscarora, gobernada por un Gran Consejo de jefes nominados por las madres de clan, cuyas decisiones se tomaban por consenso. Su fundación se fecha, según distintas fuentes, entre los siglos XII y XVI.
• Antigua Confederación Suiza. Desde finales de la Edad Media, los cantones estaban vinculados por una red de alianzas y se reunían en una dieta federal (Tagsatzung). Tras la breve guerra civil del Sonderbund de 1847, la Constitución de 1848 transformó Suiza en un Estado federal, aunque conserva el nombre de Confederación.
• Estados Unidos, 1781–1789. Los Artículos de la Confederación, vigentes desde 1781, crearon un Congreso en el que cada estado tenía un voto; las decisiones importantes requerían el voto de nueve de los trece estados, y las enmiendas, la ratificación de todas las legislaturas estatales. Los estados aportaban fondos al tesoro común y sus legislaturas fijaban los impuestos. La Constitución de 1787, vigente desde 1789, los sustituyó por una federación.
• Confederación Germánica, 1815–1866. Liga de estados alemanes con una asamblea federal en Fráncfort, dominada por Austria y Prusia, que se disolvió tras la guerra austro-prusiana.
• Uniones de corta duración. La Confederación de Senegambia (1982–1989) y la Unión Estatal de Serbia y Montenegro (2003–2006) terminaron cuando uno de sus miembros optó por retirarse.
• Unión Europea. La UE cuenta con un parlamento elegido por los ciudadanos, un tribunal cuyas sentencias vinculan a los Estados miembros y un derecho de efecto directo, por lo que va más allá de una confederación clásica; sin embargo, los Estados miembros siguen siendo soberanos, pueden retirarse (como hizo el Reino Unido en 2020) y deciden muchos asuntos por unanimidad. En su sentencia sobre Maastricht de 1993, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania la calificó de Staatenverbund, una asociación de Estados, y no de un Estado basado en un pueblo europeo.
• Confederalismo democrático. La Administración Autónoma del Norte y Este de Siria ha intentado establecer un sistema confederal de comunas y consejos.

• Fallas de acción colectiva. Cuando el centro depende de las contribuciones de sus miembros, cada uno tiene incentivos para aprovecharse de los demás. El Federalista n.º 15 señalaba que, en la práctica, las exigencias de hombres y dinero de la Confederación eran meras recomendaciones.
• Parálisis. La unanimidad o los umbrales elevados otorgan a cualquier miembro poder de veto, lo que ralentiza o bloquea la acción común; un problema conocido por el liberum veto polaco-lituano y por las decisiones de la UE sobre política exterior e impuestos.
• Inestabilidad. Las confederaciones se han centralizado con frecuencia hasta convertirse en federaciones (Estados Unidos, Suiza y, más tarde, los Países Bajos) o se han disuelto.
• Déficits de rendición de cuentas. Los órganos centrales compuestos por delegados estatales pueden estar alejados de la ciudadanía y ser difíciles de someter a rendición de cuentas.
• Asimetría. Los miembros dominantes pueden controlar la unión, como hicieron Austria y Prusia en la Confederación Germánica.

La confederación ha demostrado ser una forma útil de transición o coordinación: permite que comunidades con identidades sólidas cooperen en defensa y comercio sin renunciar al autogobierno. Históricamente, sin embargo, la mayoría de las confederaciones evolucionaron hasta convertirse en federaciones o se desintegraron, en gran medida por los problemas de acción colectiva que diagnosticaron Hamilton y Madison. La UE es el principal caso contemporáneo para comprobar si una unión de Estados soberanos puede mantener una integración profunda con instituciones comunes sólidas y, al mismo tiempo, preservar la soberanía de sus miembros y su derecho a retirarse.

• Archivos Nacionales de Estados Unidos: Artículos de la Confederación
• El Federalista n.º 15, Proyecto Avalon
• Murray Forsyth, Unions of States: The Theory and Practice of Confederation (Leicester University Press, 1981)
• Tribunal Constitucional Federal de Alemania, sentencia sobre Maastricht, BVerfGE 89, 155 (1993)