Konföderation

Eine Konföderation ist ein Zusammenschluss von Staaten, die ihre Souveränität bewahren und bestimmte gemeinsame Aufgaben – typischerweise Verteidigung, Außenbeziehungen und manchmal Handel oder Währung – gemeinsamen Institutionen übertragen. Diese Institutionen handeln hauptsächlich gegenüber den Mitgliedstaaten und nicht unmittelbar gegenüber einzelnen Bürgerinnen und Bürgern; Entscheidungen in wichtigen Angelegenheiten erfordern häufig Einstimmigkeit oder große Mehrheiten, und die Mitglieder behalten typischerweise das Recht auszutreten. Eine Konföderation liegt zwischen einem Bündnis (lockerer, gewöhnlich auf die Verteidigung beschränkt) und einem Bundesstaat (einem einzelnen Staat, in dem sowohl die Zentralregierung als auch die regionalen Regierungen unmittelbar gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern handeln).

Der Begriff wurde auf so unterschiedliche Gebilde wie die Konföderation der Haudenosaunee, die Alte Eidgenossenschaft, die Vereinigten Provinzen der Niederlande, die Vereinigten Staaten unter den Articles of Confederation, den Deutschen Bund von 1815–1866 und – von einigen Wissenschaftlern – die Europäische Union angewandt.

Die klassische Analyse der Konföderation stammt von ihren Kritikern. In The Federalist argumentierten Hamilton und Madison, die Articles of Confederation seien gescheitert, weil die Zentralregierung für die Staaten „in ihrer körperschaftlichen oder kollektiven Eigenschaft“ statt für Einzelpersonen Gesetze erlassen habe: Sie konnte Geld und Truppen anfordern, aber nicht dazu zwingen. In Federalist Nr. 15 wurde dies als das „große und grundlegende Übel“ der amerikanischen Konföderation bezeichnet.

Murray Forsyth entwickelt in Unions of States eine wohlwollendere Theorie: Eine Konföderation ist ein vertraglicher Zusammenschluss von Staaten, der durch einen Vertrag eine gemeinsame Autorität schafft – eine Form, die sich für Gemeinwesen eignet, die Zusammenarbeit ohne Verschmelzung anstreben. Zeitgenössische Theoretiker des demokratischen Konföderalismus, die an Murray Bookchin und Abdullah Öcalan anknüpfen, verwenden den Begriff anders: Für sie bezeichnet Konföderation ein von unten aufgebautes Netzwerk selbstverwalteter Kommunen und Räte, die durch Delegierte mit widerrufbaren Mandaten koordiniert werden, als Alternative zum Nationalstaat.

Konföderation, Bundesstaat und Bündnis

• Konföderation der Haudenosaunee. Ein Bund der Mohawk-, Oneida-, Onondaga-, Cayuga-, Seneca- und später der Tuscarora-Nationen, regiert von einem Großen Rat der Häuptlinge, die von Clanmüttern nominiert wurden, wobei Entscheidungen im Konsens getroffen wurden. Die Gründung wird je nach Quelle auf einen Zeitpunkt zwischen dem zwölften und dem sechzehnten Jahrhundert datiert.
• Alte Eidgenossenschaft. Seit dem Spätmittelalter waren die Kantone durch ein Netz von Bündnissen verbunden und kamen zu einer Tagsatzung zusammen. Nach dem kurzen Sonderbundskrieg von 1847 wandelte die Verfassung von 1848 die Schweiz in einen Bundesstaat um, obwohl sie den Namen Eidgenossenschaft beibehält.
• Vereinigte Staaten, 1781–1789. Die seit 1781 geltenden Articles of Confederation schufen einen Kongress, in dem jeder Bundesstaat eine Stimme hatte, wichtige Beschlüsse die Zustimmung von neun der dreizehn Bundesstaaten erforderten und Änderungen von jeder bundesstaatlichen Legislative bestätigt werden mussten. Die gemeinsame Staatskasse wurde von den Bundesstaaten finanziert, deren Legislativen die Steuern erhoben. Die Verfassung von 1787, die 1789 in Kraft trat, ersetzte sie durch einen Bundesstaat.
• Deutscher Bund, 1815–1866. Ein Bund deutscher Staaten mit einer Bundesversammlung in Frankfurt, der von Österreich und Preußen dominiert wurde und sich nach dem Deutschen Krieg auflöste.
• Kurzlebige Unionen. Die Konföderation Senegambia (1982–1989) und die Staatenunion Serbien und Montenegro (2003–2006) endeten, als jeweils ein Mitglied den Austritt beschloss.
• Europäische Union. Die EU verfügt über ein von den Bürgerinnen und Bürgern gewähltes Parlament, einen Gerichtshof, dessen Urteile für die Mitgliedstaaten verbindlich sind, sowie unmittelbar geltendes Recht und geht damit über eine klassische Konföderation hinaus. Die Mitgliedstaaten bleiben jedoch souverän, können austreten (wie das Vereinigte Königreich 2020) und entscheiden über viele Angelegenheiten einstimmig. Das deutsche Bundesverfassungsgericht bezeichnete sie in seinem Maastricht-Urteil von 1993 als Staatenverbund und damit als Staatenverbindung, nicht als Staat, der auf einem europäischen Volk beruht.
• Demokratischer Konföderalismus. Die Autonome Selbstverwaltung von Nord- und Ostsyrien hat versucht, ein konföderales System aus Kommunen und Räten einzurichten.

• Scheitern kollektiven Handelns. Wenn das Zentrum auf Beiträge seiner Mitglieder angewiesen ist, hat jedes Mitglied einen Anreiz, sich als Trittbrettfahrer zu verhalten. Federalist Nr. 15 beklagte, dass die Forderungen der Konföderation nach Männern und Geld in der Praxis lediglich Empfehlungen gewesen seien.
• Lähmung. Einstimmigkeit oder hohe Schwellenwerte geben jedem Mitglied ein Vetorecht und verlangsamen oder blockieren gemeinsames Handeln – ein Problem, das vom polnisch-litauischen liberum veto und von EU-Entscheidungen zu Außenpolitik und Besteuerung bekannt ist.
• Instabilität. Konföderationen sind häufig entweder zu Bundesstaaten zentralisiert worden (die Vereinigten Staaten, die Schweiz, später die Niederlande) oder zerfallen.
• Rechenschaftslücken. Zentrale Organe, die aus Delegierten der Staaten bestehen, können den Bürgerinnen und Bürgern fern und schwer zur Rechenschaft zu ziehen sein.
• Asymmetrie. Dominante Mitglieder können die Union beherrschen, wie Österreich und Preußen es im Deutschen Bund taten.

Die Konföderation hat sich als nützliche Übergangs- oder Koordinierungsform erwiesen: Sie ermöglicht Gemeinschaften mit starken Identitäten, in den Bereichen Verteidigung und Handel zusammenzuarbeiten, ohne ihre Selbstverwaltung aufzugeben. Historisch gesehen entwickelten sich jedoch die meisten Konföderationen entweder zu Bundesstaaten oder zerfielen, vor allem aufgrund der Probleme kollektiven Handelns, die Hamilton und Madison diagnostizierten. Die EU ist der bedeutendste zeitgenössische Test dafür, ob ein Zusammenschluss souveräner Staaten eine tiefe Integration mit starken gemeinsamen Institutionen aufrechterhalten und zugleich die Souveränität und das Austrittsrecht seiner Mitglieder wahren kann.

• U.S. National Archives: Articles of Confederation
• The Federalist No. 15, Avalon Project
• Murray Forsyth, Unions of States: The Theory and Practice of Confederation (Leicester University Press, 1981)
• Bundesverfassungsgericht, Maastricht-Urteil, BVerfGE 89, 155 (1993)