Föderation

Eine Föderation ist ein Staat, in dem die Souveränität verfassungsrechtlich zwischen einer zentralen (föderalen) Regierung und Gliedeinheiten (Staaten, Provinzen, Kantonen, Ländern, Regionen) aufgeteilt ist. Jede dieser Einheiten handelt innerhalb ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs unmittelbar gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, und keine von ihnen kann die jeweils andere einseitig abschaffen. Föderalismus ist das Prinzip; eine Föderation ist die institutionelle Form, die es verkörpert.

Dem Forum of Federations zufolge sind rund 25 Länder Föderationen. Zusammen stellen sie etwa 40% der Weltbevölkerung und umfassen Indien, die Vereinigten Staaten, Brasilien, Deutschland, Mexiko, Nigeria, Kanada, Australien, die Schweiz und Russland. Viele weitere Einheitsstaaten haben eine föderalismusähnliche Dezentralisierung eingeführt.

Theorien der Föderation beantworten drei Fragen: Warum entstehen Föderationen, wie funktionieren sie und warum bestehen sie fort oder scheitern?

• Entstehung. William Riker argumentierte, dass Föderationen Abkommen sind, die Politiker schließen, wenn sie ihr Territorium erweitern oder einer militärischen Bedrohung begegnen wollen, die Gliedeinheiten aber nicht erobern können. Alfred Stepan unterschied zwischen Zusammenschlussföderationen, die aus zuvor getrennten Einheiten entstehen (die Vereinigten Staaten, die Schweiz, Australien), und Zusammenhalteföderationen, die geschaffen werden, um einen vielfältigen Staat zusammenzuhalten (Indien, Belgien, Spanien).
• Funktionsweise. Föderationen verfügen über eine schriftliche Verfassung, eine Kompetenzverteilung, eine zweite Kammer, die die Gliedeinheiten vertritt, eine Schiedsinstanz (meist ein Verfassungsgericht) und fiskalische Regelungen. Barry Weingasts Konzept des „markterhaltenden Föderalismus“ besagt, dass der Wettbewerb zwischen Gliedeinheiten mit harten Budgetbeschränkungen und einem gemeinsamen Markt räuberisches Regierungshandeln begrenzen und das Wachstum fördern kann.
• Bestand. Jonathan Roddens Hamilton's Paradox zeigt, dass fiskalischer Föderalismus Gliedeinheiten dazu verleiten kann, zu hohe Ausgaben zu tätigen, wenn sie mit finanziellen Rettungsaktionen des Bundes rechnen. Henry Hale stellte fest, dass ethnoföderale Staaten eher zerfallen, wenn eine ethnische Region dominant ist (eine „ethnische Kernregion“ wie Russland in der UdSSR oder Serbien in Jugoslawien), da sie das Zentrum dominieren und eine Gegenmobilisierung auslösen kann.

Gestaltungsdimensionen

• Vereinigte Staaten (1789). Die Verfassung schuf aus einer scheiternden Konföderation eine Föderation mit ausdrücklich festgelegten Bundesbefugnissen, bei den Bundesstaaten verbleibenden Restkompetenzen, einem gleich besetzten Senat und dem Obersten Gerichtshof als Schiedsinstanz.
• Schweiz (1848). Die Bundesverfassung vereinte die Kantone nach einem kurzen Bürgerkrieg und verband den Föderalismus mit direkter Demokratie; Verfassungsänderungen erfordern eine Mehrheit sowohl der Stimmberechtigten als auch der Kantone.
• Deutschland (1949). Das Grundgesetz schuf eine kooperative Föderation, in der die Länder den Großteil des Bundesrechts vollziehen und ihre Regierungen im Bundesrat vertreten sind. Die Garantie des föderalen Prinzips ist durch die „Ewigkeitsklausel“ vor Änderungen geschützt.
• Indien (1950). Eine Zusammenhalteföderation mit starken Zentralbefugnissen, darunter der Möglichkeit, die Grenzen der Bundesstaaten neu zu ziehen; ab 1956 wurden die Bundesstaaten entlang sprachlicher Grenzen neu geordnet.
• Belgien (1993). Um Konflikte zwischen der niederländisch- und französischsprachigen Bevölkerung zu bewältigen, wurde der Einheitsstaat in eine Föderation aus Regionen und Gemeinschaften umgewandelt.
• Gescheiterte Föderationen. Die UdSSR, Jugoslawien und die Tschechoslowakei lösten sich zwischen 1991 und 1993 auf; Hale und andere führen diese Zerfälle teilweise auf die ethnoföderale Gestaltung und die Dominanz einer Kernregion zurück.

• Ungleichheit zwischen Gliedeinheiten. Rechte und Leistungen können sich zwischen Bundesstaaten erheblich unterscheiden, und Föderalismus wurde genutzt, um lokale Ungerechtigkeiten zu schützen, etwa die Rassentrennung im Süden der USA.
• Politischer Stillstand und Abschieben von Verantwortung. Überschneidende Zuständigkeiten und mehrere Vetospieler können politische Entscheidungen verzögern und die Rechenschaftspflicht verwischen.
• Fiskalische Disziplinlosigkeit. Weiche Budgetbeschränkungen und die Erwartung finanzieller Rettungsaktionen können Gliedeinheiten zu übermäßigen Ausgaben verleiten.
• Risiken des ethnischen Föderalismus. Die Zuweisung von Gebieten an ethnische Gruppen kann Identitäten verfestigen und Separatisten institutionelle Ressourcen verschaffen. Befürworter wenden jedoch ein, dass dies oft die einzige Alternative zu gewaltsamen Konflikten ist.
• Zunehmende Zentralisierung. Viele Föderationen werden im Laufe der Zeit durch die Ausgabenmacht des Bundes, Gerichte und Krisen stärker zentralisiert.

Die Föderation ist die vorherrschende Verfassungsform großer und vielfältiger Demokratien. Sie ermöglicht territoriale Vielfalt, Experimente auf Ebene der Gliedeinheiten und mehrere Arenen demokratischer Teilhabe; außerdem hat sie dazu beigetragen, äußerst vielfältige Staaten wie Indien und die Schweiz zusammenzuhalten. Sie garantiert keine Stabilität: Föderationen sind zerfallen, wenn ethnische und wirtschaftliche Konfliktlinien mit den Grenzen der Gliedeinheiten zusammenfielen und das Zentrum an Legitimität verlor. Die Forschung verweist auf die Bedeutung einer glaubwürdigen Schiedsinstanz, fiskalischer Regeln, die Budgetbeschränkungen verschärfen, übergreifender Parteiensysteme und der Vermeidung einer einzelnen dominanten Gliedeinheit.

• Forum of Federations: föderale Länder
• Stepan (1999), "Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model", Journal of Democracy
• Hale (2004), "Divided We Stand", World Politics
• Weingast (1995), "The Economic Role of Political Institutions", Journal of Law, Economics, and Organization
• Jonathan A. Rodden, Hamilton's Paradox (Cambridge University Press, 2006); Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems (3rd ed., 2008)