Federação

Uma federação é um Estado no qual a soberania é dividida constitucionalmente entre um governo central (federal) e unidades constituintes (estados, províncias, cantões, Länder, regiões), cada uma das quais atua diretamente sobre os cidadãos dentro de sua própria esfera, e nenhuma das quais pode abolir unilateralmente a outra. O federalismo é o princípio; uma federação é a forma institucional que o incorpora.

Segundo o Forum of Federations, cerca de 25 países são federações, representando, em conjunto, aproximadamente 40% da população mundial, entre eles Índia, Estados Unidos, Brasil, Alemanha, México, Nigéria, Canadá, Austrália, Suíça e Rússia. Muitos outros Estados unitários adotaram uma descentralização semelhante à federal.

As teorias da federação respondem a três perguntas: por que as federações se formam, como funcionam e por que sobrevivem ou fracassam.

• Formação. William Riker argumentou que as federações são acordos firmados por políticos que querem expandir o território ou enfrentar uma ameaça militar, mas não conseguem conquistar as unidades. Alfred Stepan distinguiu as federações de agregação, formadas por unidades anteriormente separadas (Estados Unidos, Suíça, Austrália), das federações de manutenção da união, criadas para manter unido um Estado diverso (Índia, Bélgica, Espanha).
• Funcionamento. As federações utilizam uma constituição escrita, uma divisão de poderes, uma segunda câmara que representa as unidades, um árbitro (geralmente um tribunal constitucional) e acordos fiscais. O "federalismo preservador do mercado", de Barry Weingast, sustenta que a concorrência entre unidades com restrições orçamentárias rígidas e um mercado comum pode limitar governos predatórios e promover o crescimento.
• Sobrevivência. Hamilton's Paradox, de Jonathan Rodden, mostra que o federalismo fiscal pode incentivar as unidades a gastar em excesso, na expectativa de resgates federais. Henry Hale constatou que Estados etnofederais têm maior probabilidade de entrar em colapso quando uma região étnica é dominante (uma "região étnica central", como a Rússia na URSS ou a Sérvia na Iugoslávia), pois pode dominar o centro e provocar uma contramobilização.

Dimensões institucionais

• Estados Unidos (1789). A Constituição criou uma federação a partir de uma confederação em crise, com poderes federais enumerados, estados que conservaram os poderes residuais, um Senado com representação igualitária e uma Suprema Corte como árbitro.
• Suíça (1848). A constituição federal unificou os cantões após uma breve guerra civil, combinando federalismo com democracia direta; as emendas constitucionais exigem a maioria tanto dos eleitores quanto dos cantões.
• Alemanha (1949). A Lei Fundamental criou uma federação cooperativa na qual os Länder administram a maior parte da legislação federal e seus governos têm assento no Bundesrat. A garantia do princípio federal está protegida contra emendas pela "cláusula de eternidade".
• Índia (1950). Uma federação de manutenção da união, com fortes poderes centrais, incluindo a capacidade de redesenhar as fronteiras dos estados; os estados foram reorganizados segundo critérios linguísticos a partir de 1956.
• Bélgica (1993). Transformada de Estado unitário em uma federação de regiões e comunidades para administrar o conflito entre as populações de língua neerlandesa e francesa.
• Federações fracassadas. A URSS, a Iugoslávia e a Tchecoslováquia se dissolveram entre 1991 e 1993; Hale e outros associam esses colapsos, em parte, ao desenho etnofederal e à dominação por uma região central.

• Desigualdade entre as unidades. Os direitos e serviços podem variar acentuadamente entre os estados, e o federalismo foi usado para proteger injustiças locais, como no caso da segregação racial no Sul dos EUA.
• Impasse e transferência de culpa. Responsabilidades sobrepostas e múltiplos atores com poder de veto podem retardar políticas e obscurecer a responsabilização.
• Indisciplina fiscal. Restrições orçamentárias flexíveis e expectativas de resgate podem incentivar gastos excessivos por parte das unidades.
• Riscos do federalismo étnico. Atribuir territórios a grupos étnicos pode consolidar identidades e fornecer recursos institucionais a separatistas, embora seus defensores argumentem que muitas vezes essa é a única alternativa ao conflito violento.
• Tendência à centralização. Muitas federações se tornam mais centralizadas com o tempo, por meio do poder de gasto federal, dos tribunais e de crises.

A federação é a forma constitucional predominante nas democracias grandes e diversas. Ela permite a diversidade territorial, a experimentação pelas unidades e múltiplos espaços de participação democrática, e ajudou a manter unidos Estados muito diversos, como a Índia e a Suíça. Não garante estabilidade: federações se dissolveram quando divisões étnicas e econômicas coincidiram com as fronteiras das unidades e quando o centro perdeu legitimidade. As pesquisas apontam a importância de um árbitro confiável, de regras fiscais que imponham restrições orçamentárias rígidas, de sistemas partidários que atravessem as divisões e de evitar uma única unidade dominante.

• Forum of Federations: países federais
• Stepan (1999), "Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model", Journal of Democracy
• Hale (2004), "Divided We Stand", World Politics
• Weingast (1995), "The Economic Role of Political Institutions", Journal of Law, Economics, and Organization
• Jonathan A. Rodden, Hamilton's Paradox (Cambridge University Press, 2006); Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems (3ª ed., 2008)