Federación

Una federación es un Estado en el que la soberanía está dividida constitucionalmente entre un gobierno central (federal) y unidades constituyentes (estados, provincias, cantones, Länder, regiones), cada una de las cuales actúa directamente sobre la ciudadanía dentro de su propia esfera, y ninguna de las cuales puede abolir unilateralmente a la otra. El federalismo es el principio; una federación es la forma institucional que lo encarna.

Según el Foro de Federaciones, aproximadamente 25 países son federaciones y, en conjunto, representan cerca del 40% de la población mundial. Entre ellos se encuentran India, Estados Unidos, Brasil, Alemania, México, Nigeria, Canadá, Australia, Suiza y Rusia. Muchos más Estados unitarios han adoptado una descentralización similar a la federal.

Las teorías de la federación responden a tres preguntas: por qué se forman las federaciones, cómo funcionan y por qué sobreviven o fracasan.

• Formación. William Riker sostuvo que las federaciones son acuerdos negociados por políticos que quieren ampliar el territorio o hacer frente a una amenaza militar, pero no pueden conquistar las unidades. Alfred Stepan distinguió entre federaciones de unión (coming-together), formadas por unidades previamente separadas (Estados Unidos, Suiza, Australia), y federaciones de conservación de la unión (holding-together), creadas para mantener unido un Estado diverso (India, Bélgica, España).
• Funcionamiento. Las federaciones recurren a una constitución escrita, una división de poderes, una segunda cámara que representa a las unidades, un árbitro (por lo general, un tribunal constitucional) y acuerdos fiscales. La teoría del «federalismo preservador del mercado» de Barry Weingast sostiene que la competencia entre unidades con restricciones presupuestarias estrictas y un mercado común puede limitar el gobierno depredador y favorecer el crecimiento.
• Supervivencia. Hamilton's Paradox, de Jonathan Rodden, muestra que el federalismo fiscal puede incentivar a las unidades a gastar en exceso ante la expectativa de rescates federales. Henry Hale observó que es más probable que los Estados etnofederales colapsen cuando una región étnica es dominante (una «región étnica central», como Rusia en la URSS o Serbia en Yugoslavia), porque puede dominar el centro y provocar una contramovilización.

Dimensiones del diseño

• Estados Unidos (1789). La Constitución creó una federación a partir de una confederación en crisis, con poderes federales enumerados, poderes residuales en manos de los estados, un Senado con representación igualitaria y un Tribunal Supremo como árbitro.
• Suiza (1848). La constitución federal unificó los cantones tras una breve guerra civil, combinando el federalismo con la democracia directa; las reformas constitucionales requieren la mayoría tanto de los votantes como de los cantones.
• Alemania (1949). La Ley Fundamental creó una federación cooperativa en la que los Länder administran la mayor parte de la legislación federal y sus gobiernos tienen representación en el Bundesrat. La garantía del principio federal está protegida de reformas por la «cláusula de eternidad».
• India (1950). Una federación de conservación de la unión (holding-together) con fuertes poderes centrales, incluida la capacidad de redibujar los límites estatales; los estados se reorganizaron según criterios lingüísticos a partir de 1956.
• Bélgica (1993). Se transformó de Estado unitario en una federación de regiones y comunidades para gestionar el conflicto entre las poblaciones neerlandófona y francófona.
• Federaciones fallidas. La URSS, Yugoslavia y Checoslovaquia se disolvieron entre 1991 y 1993; Hale y otros vinculan estos colapsos, en parte, al diseño etnofederal y al predominio de una región central.

• Desigualdad entre unidades. Los derechos y los servicios pueden diferir considerablemente entre estados, y el federalismo se ha utilizado para proteger injusticias locales, como ocurrió con la segregación racial en el sur de Estados Unidos.
• Bloqueo político y traslado de culpas. Las responsabilidades superpuestas y la multiplicidad de actores con poder de veto pueden ralentizar las políticas y difuminar la rendición de cuentas.
• Indisciplina fiscal. Las restricciones presupuestarias laxas y la expectativa de rescates pueden incentivar a las unidades a gastar en exceso.
• Riesgos del federalismo étnico. La asignación de territorios a grupos étnicos puede afianzar identidades y dotar de recursos institucionales a los secesionistas, aunque sus defensores sostienen que suele ser la única alternativa a un conflicto violento.
• Deriva centralizadora. Muchas federaciones se centralizan más con el tiempo mediante el poder de gasto federal, los tribunales y las crisis.

La federación es la forma constitucional predominante en las democracias grandes y diversas. Permite la diversidad territorial, la experimentación por parte de las unidades y múltiples espacios de participación democrática, y ha contribuido a mantener unidos Estados muy diversos, como India y Suiza. No garantiza la estabilidad: las federaciones se han disuelto cuando las divisiones étnicas y económicas coincidieron con los límites de las unidades y cuando el centro perdió legitimidad. Las investigaciones señalan la importancia de contar con un árbitro creíble, normas fiscales que impongan restricciones presupuestarias estrictas, sistemas de partidos con vínculos transversales y evitar que una sola unidad sea dominante.

• Foro de Federaciones: países federales
• Stepan (1999), «Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model», Journal of Democracy
• Hale (2004), «Divided We Stand», World Politics
• Weingast (1995), «The Economic Role of Political Institutions», Journal of Law, Economics, and Organization
• Jonathan A. Rodden, Hamilton's Paradox (Cambridge University Press, 2006); Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems (3.ª ed., 2008)