Région autonome

Une région autonome est un territoire au sein d’un État auquel a été accordé un degré particulier d’autogouvernement, généralement garanti par la constitution, une loi ou un accord international, allant au-delà de celui dont jouissent les régions ordinaires. Elle dispose généralement de sa propre assemblée législative et de son propre exécutif élus, de compétences dans des domaines tels que l’éducation, la langue, la culture, la police ou les ressources naturelles, ainsi que de protections contre toute révocation unilatérale par l’État central. Contrairement à une fédération, où toutes les entités partagent un statut constitutionnel général, l’autonomie est généralement asymétrique : un ou quelques territoires bénéficient de dispositions spéciales en raison de leur identité, de leur géographie ou de leur histoire distinctes.

L’autonomie sert à tenir compte des minorités nationales, des peuples autochtones et des communautés insulaires ou éloignées, ainsi qu’à trouver un compromis dans les conflits où une partie cherche l’indépendance tandis que l’autre insiste sur l’intégrité territoriale.

L’autonomie repose sur l’idée que l’autodétermination ne signifie pas nécessairement la sécession. Le droit international reconnaît aux peuples un droit à l’autodétermination, mais, en dehors de la décolonisation, celui-ci est généralement compris comme une autodétermination interne : un autogouvernement véritable au sein d’un État existant. Ruth Lapidoth a décrit l’autonomie comme un instrument souple dont le contenu peut être adapté à chaque cas.

Le débat central porte sur la question de savoir si l’autonomie apaise le séparatisme ou l’encourage.

• Thèse de l’accommodement. En donnant aux minorités le contrôle des questions qui leur importent, l’autonomie élimine les griefs, protège leur identité et donne aux élites régionales un intérêt au maintien de l’État. De nombreux accords durables reposent sur ce principe.
• Thèse de l’étape intermédiaire. L’autonomie dote les mouvements sécessionnistes d’institutions, de ressources, de médias et d’une base territoriale, ce qui facilite les revendications ultérieures d’indépendance. Les critiques citent l’effondrement des États ethnofédéraux et les référendums d’indépendance organisés par des gouvernements autonomes.

Les travaux comparatifs de Weller, Wolff et d’autres chercheurs suggèrent que les résultats dépendent de la conception des dispositifs : répartition claire des compétences, garanties pérennes, ressources budgétaires, mécanismes de règlement des différends et inclusion de la minorité dans les institutions centrales.

Principaux éléments de conception

• Îles Åland (Finlande). Après un différend entre la Finlande et la Suède, la Société des Nations a décidé en 1921 que les îles suédophones resteraient finlandaises, avec des garanties d’autonomie et de démilitarisation. La loi actuelle sur l’autonomie d’Åland (1991) confère aux îles leur propre parlement, des droits de citoyenneté régionale et le contrôle de nombreuses affaires intérieures ; elle ne peut être modifiée que par des décisions concordantes du Parlement finlandais et du Parlement d’Åland, ce dernier devant statuer à la majorité des deux tiers.
• Tyrol du Sud (Italie). L’accord Gruber–De Gasperi de 1946 entre l’Autriche et l’Italie promettait l’autonomie à la population germanophone. Après des décennies de tensions, notamment des attentats à la bombe dans les années 1960, un deuxième statut d’autonomie adopté en 1972 et sa mise en œuvre ont conduit l’Autriche et l’Italie à déclarer le différend réglé en 1992. La province associe aujourd’hui le partage du pouvoir entre groupes ethniques à une grande prospérité.
• Groenland (Danemark). Le statut d’autonomie interne instauré en 1979 a été élargi par la loi de 2009 sur l’autonomie du Groenland, dont le préambule reconnaît le peuple groenlandais comme un peuple au regard du droit international, titulaire du droit à l’autodétermination ; en vertu de l’article 21, la décision concernant l’indépendance est prise par le peuple groenlandais.
• Aceh (Indonésie). Le protocole d’accord d’Helsinki du 15 août 2005, qui a mis fin à un long conflit armé, prévoyait une nouvelle loi sur la gouvernance d’Aceh, la création de partis politiques locaux et le maintien par Aceh de 70 % des revenus tirés des hydrocarbures et d’autres ressources naturelles ; il a été mis en œuvre par la loi no 11 de 2006 sur la gouvernance d’Aceh.
• Bougainville (Papouasie-Nouvelle-Guinée). L’accord de paix de 2001 a créé un gouvernement autonome de Bougainville et promis un référendum ; en 2019, une écrasante majorité a voté pour l’indépendance, bien que le résultat doive être ratifié par le Parlement national.
• Cas contestés. Les communautés autonomes espagnoles comprennent la Catalogne, où un référendum non autorisé sur l’indépendance organisé en 2017 a conduit Madrid à suspendre temporairement l’autonomie régionale. Le dispositif « un pays, deux systèmes » appliqué à Hong Kong en tant que région administrative spéciale a été fortement restreint par la loi sur la sécurité nationale de 2020. Le référendum sur l’indépendance organisé en 2017 au Kurdistan irakien a été suivi d’une intervention militaire fédérale.

• Pression sécessionniste. Les institutions autonomes peuvent devenir des plateformes pour les campagnes indépendantistes, et les gouvernements centraux peuvent résister à l’octroi de l’autonomie pour cette raison.
• Minorités au sein des minorités. L’autonomie accordée à un groupe peut rendre d’autres groupes de la région vulnérables, comme les italophones du Tyrol du Sud ou les résidents non inuits du Groenland.
• Révocabilité. Les garanties peuvent se révéler faibles lorsque les gouvernements centraux changent de cap, comme à Hong Kong.
• Dépendance. Les petites régions autonomes dépendent souvent des transferts budgétaires, ce qui limite leur autogouvernement réel.
• Complexité. Les dispositifs asymétriques compliquent l’élaboration des politiques nationales et peuvent susciter dans d’autres régions des demandes d’égalité de traitement.

L’autonomie territoriale présente un bilan remarquable dans certains cas précis : Åland et le Tyrol du Sud sont souvent cités comme des modèles de règlement pacifique des revendications des minorités, et Aceh montre que l’autonomie peut mettre fin à un conflit armé. Ailleurs, l’autonomie a été érodée par les gouvernements centraux ou utilisée comme tremplin vers la sécession. Les éléments disponibles suggèrent que l’autonomie fonctionne le mieux lorsqu’elle est solidement ancrée, convenablement financée, soutenue par des mécanismes crédibles de règlement des différends et, idéalement, par des garanties internationales, et lorsque la minorité dispose également d’une voix au sein de l’État central.

• Act on the Autonomy of Åland (1144/1991), English translation published by Finlex
• Act on Greenland Self-Government (Act no. 473 of 12 June 2009), Retsinformation
• Memorandum of Understanding between the Government of Indonesia and the Free Aceh Movement (Helsinki, 2005), PA-X
• Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (USIP Press, 1997)
• Marc Weller et Stefan Wolff (dir.), Autonomy, Self-governance and Conflict Resolution (Routledge, 2005)