Subsidiarité

La subsidiarité répond à une question récurrente de conception institutionnelle : lorsque plusieurs niveaux d’autorité peuvent agir (ménage, association, municipalité, région, État, union), lequel doit le faire ? Le principe présume que l’échelon le plus petit ou le plus proche est compétent et exige des échelons supérieurs qu’ils justifient leur intervention. Les niveaux supérieurs sont subsidiaires au sens latin originel de subsidium, aide : ils existent pour soutenir les niveaux inférieurs, non pour les remplacer.

Le principe comporte deux aspects souvent oubliés. L’aspect négatif interdit aux autorités supérieures de s’approprier des tâches que les échelons inférieurs peuvent accomplir. L’aspect positif oblige les autorités supérieures à apporter leur aide lorsque les niveaux inférieurs ne peuvent faire face, ce qui peut justifier une action centralisée autant que la limiter.

Origines

On trouve des éléments de cette idée dans la présentation, par Aristote, du ménage, du village et de la cité, ainsi que dans la Politica (1603) de Johannes Althusius, qui décrivait l’ordre politique comme une fédération emboîtée de consociations. La formulation moderne est issue de la doctrine sociale catholique. Dans l’encyclique Quadragesimo Anno (1931), Pie XI déclarait qu’assigner à une association plus grande et supérieure ce que des organisations plus petites et subordonnées peuvent faire constitue une injustice et un trouble à l’ordre juste, ajoutant que l’activité sociale doit aider les membres du corps social et ne jamais les détruire ni les absorber.

Lectures libérale, fédérale et communautarienne

La synthèse d’Andreas Føllesdal distingue plusieurs justifications : protéger la liberté individuelle et les associations de la société civile contre l’État ; améliorer l’efficacité en adaptant les décisions à l’échelle de leurs effets (idée proche du fédéralisme budgétaire et du modèle de Tiebout) ; renforcer la participation démocratique en rapprochant les décisions des personnes concernées ; et respecter l’identité des communautés. Chaque lecture préconise une répartition différente des pouvoirs, et elles peuvent entrer en conflit.

La subsidiarité dans le droit de l’UE

Le traité de Maastricht (1992) a fait de la subsidiarité un principe général du droit de la Communauté européenne. L’article 5(3) du traité sur l’Union européenne prévoit désormais que, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union n’agit que si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être suffisamment réalisés par les États membres, tant au niveau central qu’aux niveaux régional ou local, mais peuvent l’être mieux, en raison de l’ampleur ou des effets de l’action, au niveau de l’Union.

Le protocole n° 2 confère aux parlements nationaux un mécanisme d’alerte précoce. Chaque parlement dispose de deux voix et de huit semaines pour adresser un avis motivé sur un projet d’acte. Si les avis représentent au moins un tiers des voix (un quart pour la justice et les affaires intérieures), la Commission doit réexaminer la proposition (le « carton jaune ») ; une majorité simple dans le cadre de la procédure législative ordinaire déclenche une procédure renforcée de « carton orange ». La Cour de justice peut annuler les actes qui enfreignent le principe de subsidiarité, bien qu’elle ait jusqu’ici laissé une grande marge d’appréciation aux institutions.

Gouvernance polycentrique

Les travaux d’Elinor et Vincent Ostrom sur le polycentrisme aboutissent à une conclusion similaire par une autre voie : des centres de décision qui se chevauchent à plusieurs échelles tendent à mieux s’adapter aux conditions locales, et les principes de conception d’Elinor Ostrom pour les biens communs incluent des « entreprises imbriquées » pour les systèmes de plus grande ampleur. La subsidiarité peut être considérée comme le pendant normatif de ce constat empirique.

• La carte jaune de l’UE : le seuil a été atteint à trois reprises. En 2012, au sujet de la proposition « Monti II » sur le droit de mener une action collective, la Commission a retiré la proposition tout en maintenant qu’elle respectait le principe de subsidiarité. En 2013, au sujet du Parquet européen, puis en 2016, au sujet de la révision de la directive relative au détachement des travailleurs, la Commission a maintenu ses propositions. La carte orange n’a jamais été déclenchée.
• L’autonomie locale : la Charte européenne de l’autonomie locale du Conseil de l’Europe (1985) dispose que les responsabilités publiques doivent généralement être exercées, de préférence, par les autorités les plus proches des citoyens.
• Le fédéralisme suisse : les cantons et les communes conservent de vastes compétences en matière de fiscalité, d’éducation et de naturalisation ; toute action fédérale doit être autorisée par la Constitution et est souvent approuvée par référendum.
• Le budget participatif et les conseils de quartier appliquent le principe de subsidiarité à l’échelle de la ville en déléguant les choix de dépenses aux districts.
• La gouvernance des biens communs : les systèmes d’irrigation, les pêcheries et les forêts étudiés par Ostrom fonctionnent souvent mieux lorsque les usagers locaux établissent des règles dans un cadre fixé par les autorités supérieures.

• Indétermination : le principe ne précise pas quel niveau est « capable » d’agir ; cela dépend de jugements contestés sur l’efficacité, les externalités et les valeurs. Les critiques le qualifient de slogan procédural plutôt que de règle.
• Faible mise en œuvre : la carte jaune de l’UE a rarement été déclenchée et la Commission a généralement maintenu ses propositions ; la Cour de justice n’a annulé aucun acte pour le seul motif d’une violation du principe de subsidiarité.
• Usage centralisateur : puisque son versant positif justifie l’aide du niveau central, la subsidiarité peut légitimer l’élargissement des pouvoirs centraux chaque fois que les unités locales sont jugées insuffisantes.
• Domination locale : les petites unités ne sont pas automatiquement plus démocratiques ; les majorités locales peuvent opprimer les minorités, et la décentralisation peut consolider les élites locales ou provoquer une course vers le moins-disant.
• Problèmes d’action collective : le changement climatique, les pandémies et la stabilité financière impliquent des externalités que les unités locales ne peuvent internaliser ; une forte présomption en faveur du niveau local peut donc retarder une action nécessaire.

La subsidiarité est largement acceptée comme principe et n’a qu’une faible force contraignante en tant que règle. Ses effets réels découlent moins des tribunaux que de procédures qui obligent les niveaux supérieurs à justifier leur action et donnent la parole aux niveaux inférieurs, comme le mécanisme d’alerte précoce de l’UE ou les listes constitutionnelles des compétences locales. Les concepteurs de fédérations, de réseaux de villes et de plateformes numériques peuvent s’inspirer de sa structure à deux volets : une présomption d’autonomie locale assortie d’une obligation explicite, pour les niveaux supérieurs, d’apporter leur aide lorsque les capacités locales font défaut.

• Andreas Føllesdal, "Survey Article: Subsidiarity" (1998)
• Treaty on European Union, Article 5
• Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality
• European Commission, "Subsidiarity control mechanism"
• Pius XI, Quadragesimo Anno (1931)