Субсидиарность

Субсидиарность отвечает на регулярно возникающий вопрос институционального устройства: когда действовать могут несколько уровней власти (домохозяйство, ассоциация, муниципалитет, регион, государство, союз), какой из них должен это делать? Этот принцип устанавливает презумпцию в пользу наименьшей или наиболее близкой единицы и требует от более крупных единиц обосновывать своё вмешательство. Высшие уровни являются субсидиарными в первоначальном латинском смысле слова subsidium — помощь: они существуют для поддержки нижестоящих уровней, а не для их замены.

У этого принципа есть две стороны, о которых часто забывают. Негативная сторона запрещает высшим органам власти поглощать задачи, с которыми могут справиться нижестоящие органы. Позитивная сторона обязывает высшие органы власти помогать, когда нижестоящие не могут справиться, что может как оправдывать действия центра, так и ограничивать их.

Истоки

Элементы этой идеи встречаются в описании Аристотелем домохозяйства, деревни и полиса, а также в Politica (1603) Иоганна Альтузия, где политический порядок представлен как многоуровневая федерация ассоциаций. Современная формулировка восходит к католическому социальному учению. В энциклике Quadragesimo Anno (1931) Пий XI заявил, что передавать большей и более высокой ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчинённые организации, несправедливо и нарушает надлежащий порядок; он добавил, что общественная деятельность должна помогать членам социального организма и никогда не должна уничтожать или поглощать их.

Либеральная, федеративная и коммунитарная трактовки

В обзоре Андреаса Фёллесдаля выделяются несколько обоснований: защита индивидуальной свободы и ассоциаций гражданского общества от государства; повышение эффективности за счёт соотнесения решений с масштабом их последствий (идея, близкая к фискальному федерализму и модели Тибу); расширение демократического участия за счёт принятия решений ближе к тем, кого они затрагивают; и уважение самобытности сообществ. Каждая трактовка предполагает своё распределение полномочий, и они могут вступать в противоречие.

Субсидиарность в праве ЕС

Маастрихтский договор (1992) закрепил субсидиарность как общий принцип права Европейского сообщества. Статья 5(3) Договора о Европейском союзе теперь предусматривает, что в областях, не относящихся к его исключительной компетенции, Союз действует только в том случае и в той мере, в какой цели предполагаемых действий не могут быть в достаточной степени достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза в силу масштаба или последствий таких действий.

Протокол № 2 предусматривает для национальных парламентов механизм раннего предупреждения. У каждого парламента есть два голоса и восемь недель, чтобы направить мотивированное заключение по проекту акта. Если заключения представляют не менее одной трети голосов (одной четверти — в сфере правосудия и внутренних дел), Комиссия обязана пересмотреть предложение («жёлтая карточка»); простое большинство в рамках обычной законодательной процедуры запускает более строгую процедуру «оранжевой карточки». Суд Европейского союза может отменять акты, нарушающие принцип субсидиарности, хотя до сих пор он предоставлял институтам широкую свободу усмотрения.

Полицентрическое управление

Исследования Элинор и Винсента Остром о полицентричности приводят к сходному выводу иным путём: перекрывающие друг друга центры принятия решений на нескольких уровнях, как правило, лучше соответствуют местным условиям, а принципы проектирования институтов управления общими ресурсами, сформулированные Элинор Остром, включают «вложенные предприятия» для более крупных систем. Субсидиарность можно рассматривать как нормативное соответствие этому эмпирическому выводу.

• Жёлтая карточка ЕС: порог был достигнут трижды. В 2012 году, после предложения «Monti II» о праве на коллективные действия, Комиссия отозвала предложение, продолжая настаивать на его соответствии принципу субсидиарности. В 2013 году, в связи с Европейской прокуратурой, и в 2016 году, в связи с пересмотром Директивы о командировании работников, Комиссия сохранила свои предложения. Оранжевая карточка ни разу не была задействована.
• Местное самоуправление: Европейская хартия местного самоуправления Совета Европы (1985) гласит, что публичные полномочия, как правило, предпочтительно осуществлять органам власти, наиболее близким к гражданину.
• Швейцарский федерализм: кантоны и коммуны сохраняют широкие полномочия в вопросах налогообложения, образования и натурализации; действия федеральных властей требуют конституционного разрешения, которое часто одобряется на референдуме.
• Партисипаторное бюджетирование и районные советы применяют принцип субсидиарности на городском уровне, передавая решения о расходах районам.
• Управление общими ресурсами: системы орошения, рыбные промыслы и леса, изученные Остром, часто функционируют лучше всего, когда местные пользователи устанавливают правила в рамках, заданных вышестоящими органами власти.

• Неопределённость: принцип не указывает, какой уровень «способен» действовать; это зависит от спорных оценок эффективности, внешних эффектов и ценностей. Критики называют его процедурным лозунгом, а не правилом.
• Слабое правоприменение: жёлтая карточка ЕС задействовалась редко, а Комиссия обычно сохраняла свои предложения; Суд ЕС не отменял акт исключительно из-за нарушения принципа субсидиарности.
• Использование для централизации: поскольку позитивный аспект принципа обосновывает помощь центра, субсидиарность может легитимировать расширение центральных полномочий всякий раз, когда местные органы объявляются неспособными действовать.
• Местное доминирование: меньшие территориальные единицы не становятся автоматически более демократичными; местное большинство может угнетать меньшинства, а децентрализация — укреплять позиции местных элит или вести к гонке на понижение стандартов.
• Проблемы коллективного действия: изменение климата, пандемии и финансовая стабильность сопряжены с внешними эффектами, которые местные органы не могут интернализировать, поэтому сильная презумпция в пользу местного уровня может задержать необходимые действия.

Субсидиарность широко признаётся как принцип, но лишь слабо обязательна как правило. Её реальное воздействие обусловлено скорее процедурами, которые требуют от вышестоящих уровней обосновывать свои действия и дают нижестоящим уровням возможность высказаться, — такими как механизм раннего предупреждения ЕС или конституционные перечни местных полномочий, — чем судами. Разработчики федераций, городских сетей и цифровых платформ могут использовать её двустороннюю структуру: презумпцию местной автономии в сочетании с прямой обязанностью вышестоящих уровней оказывать помощь, если местных возможностей недостаточно.

• Andreas Føllesdal, "Survey Article: Subsidiarity" (1998)
• Treaty on European Union, Article 5
• Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality
• European Commission, "Subsidiarity control mechanism"
• Pius XI, Quadragesimo Anno (1931)