Subsidiariedad

La subsidiariedad responde a una cuestión recurrente de diseño: cuando pueden actuar varios niveles de autoridad (hogar, asociación, municipio, región, Estado, unión), ¿cuál debería hacerlo? El principio establece una presunción a favor de la unidad más pequeña o más cercana y exige que las unidades mayores justifiquen su intervención. Los niveles superiores son subsidiarios en el sentido latino original de subsidium, ayuda: existen para apoyar a los niveles inferiores, no para sustituirlos.

El principio tiene dos facetas que a menudo se olvidan. La faceta negativa prohíbe a las autoridades superiores absorber tareas que las inferiores pueden desempeñar. La faceta positiva obliga a las autoridades superiores a ayudar cuando las inferiores no pueden hacer frente a la situación, lo que puede justificar la acción central tanto como limitarla.

Orígenes

Hay elementos de esta idea en la descripción que hace Aristóteles del hogar, la aldea y la polis, y en la Politica (1603) de Johannes Althusius, que describía el orden político como una federación anidada de consociaciones. La formulación moderna procede de la doctrina social católica. En la encíclica Quadragesimo Anno (1931), Pío XI declaró que asignar a una asociación mayor y superior lo que pueden hacer organizaciones menores y subordinadas constituye una injusticia y una perturbación del orden recto, y añadió que la actividad social debe ayudar a los miembros del cuerpo social y nunca destruirlos ni absorberlos.

Interpretaciones liberal, federal y comunitarista

El estudio de Andreas Føllesdal distingue varias justificaciones: proteger la libertad individual y las asociaciones de la sociedad civil frente al Estado; mejorar la eficiencia al ajustar las decisiones a la escala de sus efectos (una idea cercana al federalismo fiscal y al modelo de Tiebout); fomentar la participación democrática al mantener las decisiones cerca de quienes se ven afectados; y respetar la identidad de las comunidades. Cada interpretación respalda una distribución distinta de competencias, y pueden entrar en conflicto.

Subsidiariedad en el derecho de la UE

El Tratado de Maastricht (1992) convirtió la subsidiariedad en un principio general del derecho de la Comunidad Europea. El artículo 5(3) del Tratado de la Unión Europea dispone ahora que, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión actuará únicamente si, y en la medida en que, los objetivos de la acción propuesta no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni regional o local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la escala o a los efectos de la acción, a nivel de la Unión.

El Protocolo n.º 2 otorga a los parlamentos nacionales un mecanismo de alerta temprana. Cada parlamento dispone de dos votos y de ocho semanas para enviar un dictamen motivado sobre un proyecto de acto. Si los dictámenes representan al menos un tercio de los votos (una cuarta parte en materia de justicia y asuntos de interior), la Comisión debe revisar la propuesta (la «tarjeta amarilla»); una mayoría simple en el marco del procedimiento legislativo ordinario activa un procedimiento más estricto de «tarjeta naranja». El Tribunal de Justicia puede anular actos que infrinjan el principio de subsidiariedad, aunque hasta ahora ha concedido a las instituciones un amplio margen de discrecionalidad.

Gobernanza policéntrica

El trabajo de Elinor y Vincent Ostrom sobre el policentrismo llega a una conclusión similar por una vía distinta: los centros de decisión que se solapan en múltiples escalas suelen adaptarse mejor a las condiciones locales, y entre los principios de diseño de Elinor Ostrom para los bienes comunes figuran las «empresas anidadas» para sistemas de mayor tamaño. La subsidiariedad puede interpretarse como la contraparte normativa de ese hallazgo empírico.

• La tarjeta amarilla de la UE: el umbral se ha alcanzado tres veces. En 2012, respecto de la propuesta «Monti II» sobre el derecho a emprender acciones colectivas, la Comisión retiró la propuesta, aunque sostuvo que cumplía el principio de subsidiariedad. En 2013, respecto de la Fiscalía Europea, y en 2016, respecto de la revisión de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, la Comisión mantuvo sus propuestas. Nunca se ha activado la tarjeta naranja.
• Autonomía local: la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa (1985) establece que, por regla general, las responsabilidades públicas deben ejercerse, preferentemente, por las autoridades más próximas a la ciudadanía.
• Federalismo suizo: los cantones y los municipios conservan amplias competencias en materia de impuestos, educación y naturalización; la actuación federal requiere autorización constitucional, a menudo aprobada mediante referéndum.
• Presupuestos participativos y consejos vecinales aplican la subsidiariedad a escala urbana al delegar en los distritos las decisiones de gasto.
• Gobernanza de los bienes comunes: los sistemas de riego, las pesquerías y los bosques estudiados por Ostrom suelen funcionar mejor cuando los usuarios locales establecen las reglas dentro de un marco fijado por las autoridades de nivel superior.

• Indeterminación: el principio no especifica qué nivel es «capaz» de actuar; eso depende de juicios controvertidos sobre eficiencia, externalidades y valores. Quienes lo critican lo consideran un eslogan procedimental más que una regla.
• Aplicación débil: la tarjeta amarilla de la UE se ha activado pocas veces y la Comisión ha mantenido sus propuestas en la mayoría de los casos; el Tribunal de Justicia no ha anulado ningún acto únicamente por incumplir el principio de subsidiariedad.
• Uso centralizador: como su vertiente positiva justifica la ayuda desde el nivel central, la subsidiariedad puede legitimar la expansión de las competencias centrales siempre que se considere que las unidades locales son insuficientes.
• Dominación local: las unidades más pequeñas no son automáticamente más democráticas; las mayorías locales pueden oprimir a las minorías, y la descentralización puede afianzar a las élites locales o generar una competencia a la baja.
• Problemas de acción colectiva: el cambio climático, las pandemias y la estabilidad financiera implican externalidades que las unidades locales no pueden internalizar, por lo que una fuerte presunción a favor de lo local puede retrasar medidas necesarias.

La subsidiariedad goza de amplia aceptación como principio y es débilmente vinculante como regla. Sus efectos reales provienen menos de los tribunales que de procedimientos que obligan a los niveles superiores a justificar sus actuaciones y dan voz a los niveles inferiores, como el mecanismo de alerta temprana de la UE o las listas constitucionales de competencias locales. Quienes diseñan federaciones, redes de ciudades y plataformas digitales pueden adoptar su estructura de dos vertientes: una presunción de autonomía local, combinada con una obligación explícita de que los niveles superiores presten ayuda cuando la capacidad local resulte insuficiente.

• Andreas Føllesdal, «Survey Article: Subsidiarity» (1998)
• Tratado de la Unión Europea, artículo 5
• Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
• Comisión Europea, «Mecanismo de control de la subsidiariedad»
• Pío XI, Quadragesimo Anno (1931)