Subsidiariedade

Subsidiariedade responde a uma questão recorrente de conceção institucional: quando vários níveis de autoridade podem agir (agregado familiar, associação, município, região, Estado, união), qual deles deve fazê-lo? O princípio estabelece uma presunção a favor da unidade menor ou mais próxima e exige que as unidades maiores justifiquem a sua intervenção. Os níveis superiores são subsidiários no sentido original latino de subsidium, ajuda: existem para apoiar os níveis inferiores, não para os substituir.

O princípio tem dois lados que muitas vezes são esquecidos. O lado negativo proíbe as autoridades superiores de absorverem tarefas que os níveis inferiores podem desempenhar. O lado positivo obriga as autoridades superiores a ajudar quando os níveis inferiores não conseguem dar conta da situação, o que pode justificar a ação central, bem como limitá-la.

Origens

Elementos desta ideia aparecem na descrição que Aristóteles faz do agregado familiar, da aldeia e da pólis, bem como na Politica (1603), de Johannes Althusius, que descrevia a ordem política como uma federação aninhada de consociações. A formulação moderna provém da doutrina social católica. Na encíclica Quadragesimo Anno (1931), Pio XI declarou ser uma injustiça e uma perturbação da ordem justa atribuir a uma associação maior e superior aquilo que organizações menores e subordinadas podem fazer, acrescentando que a atividade social deve ajudar os membros do corpo social e nunca destruí-los ou absorvê-los.

Interpretações liberal, federal e comunitarista

A análise de Andreas Føllesdal distingue várias justificações: proteger a liberdade individual e as associações da sociedade civil em relação ao Estado; melhorar a eficiência, ajustando as decisões à escala dos seus efeitos (uma ideia próxima do federalismo fiscal e do modelo de Tiebout); reforçar a participação democrática, mantendo as decisões próximas das pessoas afetadas; e respeitar a identidade das comunidades. Cada interpretação sustenta uma distribuição diferente de poderes, e elas podem entrar em conflito.

Subsidiariedade no direito da UE

O Tratado de Maastricht (1992) tornou a subsidiariedade um princípio geral do direito da Comunidade Europeia. O artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia estabelece atualmente que, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União só deve agir se e na medida em que os objetivos da ação proposta não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, a nível central, regional ou local, mas possam, devido à escala ou aos efeitos da ação, ser mais bem alcançados a nível da União.

O Protocolo n.º 2 confere aos parlamentos nacionais um mecanismo de alerta precoce. Cada parlamento dispõe de dois votos e de oito semanas para enviar um parecer fundamentado sobre um projeto de ato. Se os pareceres representarem pelo menos um terço dos votos (um quarto nos domínios da justiça e dos assuntos internos), a Comissão tem de reexaminar a proposta (o «cartão amarelo»); uma maioria simples ao abrigo do processo legislativo ordinário desencadeia um procedimento mais forte de «cartão laranja». O Tribunal de Justiça pode anular atos que violem o princípio da subsidiariedade, embora até agora tenha concedido ampla margem de apreciação às instituições.

Governação policêntrica

O trabalho de Elinor e Vincent Ostrom sobre o policentrismo chega a uma conclusão semelhante por uma via diferente: centros de decisão sobrepostos em várias escalas tendem a adaptar-se melhor às condições locais, e os princípios de conceção de Elinor Ostrom para os bens comuns incluem «empreendimentos aninhados» para sistemas de maior dimensão. A subsidiariedade pode ser entendida como a contraparte normativa dessa constatação empírica.

• O cartão amarelo da UE: o limiar foi atingido três vezes. Em 2012, no caso da proposta «Monti II» sobre o direito à ação coletiva, a Comissão retirou a proposta, mantendo que esta respeitava o princípio da subsidiariedade. Em 2013, no caso da Procuradoria Europeia, e em 2016, no caso da revisão da Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores, a Comissão manteve as suas propostas. O cartão laranja nunca foi acionado.
• Autonomia local: a Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa (1985) estabelece que as responsabilidades públicas devem, em geral, ser exercidas preferencialmente pelas autoridades mais próximas dos cidadãos.
• Federalismo suíço: os cantões e as comunas mantêm amplos poderes em matéria de tributação, educação e naturalização, sendo necessária autorização constitucional para a intervenção federal, frequentemente aprovada por referendo.
• Orçamentação participativa e conselhos de bairro aplicam a subsidiariedade à escala da cidade, transferindo para os distritos as decisões sobre despesas.
• Governança dos bens comuns: os sistemas de irrigação, as pescarias e as florestas estudados por Ostrom funcionam muitas vezes melhor quando os utilizadores locais estabelecem regras dentro de um quadro definido por autoridades de níveis superiores.

• Indeterminação: o princípio não especifica que nível é «capaz» de agir; isso depende de juízos contestáveis sobre eficiência, externalidades e valores. Os críticos consideram-no um slogan processual, e não uma regra.
• Aplicação fraca: o cartão amarelo da UE foi acionado poucas vezes e a Comissão manteve geralmente as suas propostas; o Tribunal de Justiça não anulou nenhum ato exclusivamente por violação da subsidiariedade.
• Utilização centralizadora: como a vertente positiva justifica a ajuda central, a subsidiariedade pode legitimar a expansão dos poderes centrais sempre que se alegue que as unidades locais são inadequadas.
• Dominação local: as unidades menores não são automaticamente mais democráticas; as maiorias locais podem oprimir minorias, e a descentralização pode consolidar as elites locais ou desencadear uma corrida para o fundo.
• Problemas de ação coletiva: as alterações climáticas, as pandemias e a estabilidade financeira envolvem externalidades que as unidades locais não conseguem internalizar, pelo que uma forte presunção a favor do nível local pode atrasar a ação necessária.

A subsidiariedade é amplamente aceite como princípio e tem força vinculativa limitada enquanto regra. Os seus efeitos reais decorrem menos dos tribunais do que de procedimentos que obrigam os níveis superiores a justificar a sua ação e dão voz aos níveis inferiores, como o mecanismo de alerta precoce da UE ou as listas constitucionais de competências locais. Os responsáveis pela conceção de federações, redes de cidades e plataformas digitais podem adotar a sua estrutura de duas vertentes: uma presunção a favor da autonomia local, combinada com uma obrigação explícita de os níveis superiores prestarem ajuda quando a capacidade local falha.

• Andreas Føllesdal, "Survey Article: Subsidiarity" (1998)
• Treaty on European Union, Article 5
• Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality
• European Commission, "Subsidiarity control mechanism"
• Pius XI, Quadragesimo Anno (1931)