Subsidiarität

Subsidiarität beantwortet eine wiederkehrende Gestaltungsfrage: Wenn mehrere Autoritätsebenen handeln könnten (Haushalt, Verband, Gemeinde, Region, Staat, Union), welche sollte es tun? Das Prinzip begründet eine Vermutung zugunsten der kleinsten oder nächstgelegenen Einheit und verlangt von größeren Einheiten, ihr Eingreifen zu rechtfertigen. Höhere Ebenen sind im ursprünglichen lateinischen Sinn von subsidium subsidiär, also Hilfe: Sie bestehen dazu, niedrigere Ebenen zu unterstützen, nicht sie zu ersetzen.

Das Prinzip hat zwei Seiten, die oft vergessen werden. Die negative Seite verbietet höheren Autoritäten, Aufgaben an sich zu ziehen, die niedrigere übernehmen können. Die positive Seite verpflichtet höhere Autoritäten zur Hilfe, wenn niedrigere nicht zurechtkommen; dies kann sowohl ein Eingreifen der Zentrale rechtfertigen als auch begrenzen.

Ursprünge

Elemente der Idee finden sich in Aristoteles’ Darstellung von Haushalt, Dorf und Polis sowie in Johannes Althusius’ Politica (1603), die die politische Ordnung als verschachtelte Föderation von Konsociationen beschrieb. Die moderne Formulierung stammt aus der katholischen Soziallehre. In der Enzyklika Quadragesimo Anno (1931) erklärte Pius XI., es sei ungerecht und störe die rechte Ordnung, einer größeren und höheren Gemeinschaft Aufgaben zuzuweisen, die kleinere und untergeordnete Organisationen erfüllen können. Er fügte hinzu, die soziale Tätigkeit solle den Mitgliedern des sozialen Körpers helfen und sie niemals zerstören oder vereinnahmen.

Liberale, föderale und kommunitaristische Lesarten

Andreas Føllesdals Überblick unterscheidet mehrere Begründungen: den Schutz der individuellen Freiheit und der Vereinigungen der Zivilgesellschaft vor dem Staat; eine höhere Effizienz, indem Entscheidungen an den Umfang ihrer Auswirkungen angepasst werden (eine Idee, die der fiskalischen Föderalismustheorie und dem Tiebout-Modell nahesteht); die Förderung demokratischer Beteiligung, indem Entscheidungen in der Nähe der Betroffenen getroffen werden; sowie die Achtung der Identität von Gemeinschaften. Jede Lesart spricht für eine andere Verteilung von Befugnissen, und diese können miteinander in Konflikt geraten.

Subsidiarität im EU-Recht

Der Vertrag von Maastricht (1992) machte die Subsidiarität zu einem allgemeinen Grundsatz des Rechts der Europäischen Gemeinschaft. Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union bestimmt nun, dass die Union in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig wird, sofern und soweit die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahme von den Mitgliedstaaten auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Protokoll Nr. 2 räumt den nationalen Parlamenten einen Frühwarnmechanismus ein. Jedes Parlament verfügt über zwei Stimmen und acht Wochen Zeit, um zu einem Entwurf eines Rechtsakts eine begründete Stellungnahme abzugeben. Entsprechen die Stellungnahmen mindestens einem Drittel der Stimmen (bei Justiz und Inneres einem Viertel), muss die Kommission den Vorschlag überprüfen (die „gelbe Karte“); eine einfache Mehrheit im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren löst ein stärkeres Verfahren der „orangen Karte“ aus. Der Gerichtshof kann Rechtsakte, die gegen die Subsidiarität verstoßen, für nichtig erklären, hat den Organen bislang jedoch einen weiten Ermessensspielraum eingeräumt.

Polyzentrische Governance

Die Arbeiten von Elinor und Vincent Ostrom zur Polyzentrizität gelangen auf anderem Wege zu einer ähnlichen Schlussfolgerung: Überlappende Entscheidungszentren auf mehreren Ebenen passen tendenziell besser zu den lokalen Bedingungen, und zu Elinor Ostroms Gestaltungsprinzipien für Gemeingüter gehören in größeren Systemen „verschachtelte Unternehmen“. Subsidiarität lässt sich als normative Entsprechung dieses empirischen Befunds verstehen.

• Die gelbe Karte der EU: Die Schwelle wurde dreimal erreicht. 2012 zog die Kommission den Vorschlag „Monti II“ zum Recht auf kollektive Maßnahmen zurück, hielt jedoch daran fest, dass er dem Subsidiaritätsprinzip entsprach. 2013 hielt die Kommission ihren Vorschlag zur Europäischen Staatsanwaltschaft und 2016 ihren Vorschlag zur Überarbeitung der Entsenderichtlinie aufrecht. Die orange Karte wurde noch nie ausgelöst.
• Kommunale Selbstverwaltung: Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarats (1985) besagt, dass öffentliche Aufgaben im Allgemeinen vorzugsweise von den den Bürgerinnen und Bürgern am nächsten stehenden Behörden wahrgenommen werden sollen.
• Schweizerischer Föderalismus: Kantone und Gemeinden behalten weitreichende Zuständigkeiten in den Bereichen Besteuerung, Bildung und Einbürgerung; ein Tätigwerden des Bundes bedarf einer verfassungsrechtlichen Ermächtigung, über die häufig in einem Referendum abgestimmt wird.
• Bürgerhaushalte und Stadtteilräte wenden das Subsidiaritätsprinzip auf städtischer Ebene an, indem sie Ausgabenentscheidungen an die Bezirke delegieren.
• Governance gemeinschaftlicher Ressourcen: Von Ostrom untersuchte Bewässerungssysteme, Fischgründe und Wälder funktionieren oft am besten, wenn die lokalen Nutzerinnen und Nutzer innerhalb eines von höheren Ebenen vorgegebenen Rahmens Regeln festlegen.

• Unbestimmtheit: Das Prinzip legt nicht fest, welche Ebene „in der Lage“ ist, tätig zu werden; dies hängt von umstrittenen Einschätzungen zu Effizienz, Externalitäten und Wertvorstellungen ab. Kritiker bezeichnen es eher als prozedurale Formel denn als Regel.
• Schwache Durchsetzung: Die gelbe Karte der EU wurde nur selten ausgelöst, und die Kommission hat ihre Vorschläge meist aufrechterhalten; der Gerichtshof hat einen Rechtsakt noch nie allein wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip für nichtig erklärt.
• Zentralisierende Anwendung: Da die positive Seite zentrale Unterstützung rechtfertigt, kann das Subsidiaritätsprinzip eine Ausweitung zentraler Befugnisse legitimieren, wann immer lokale Einheiten als unzureichend gelten.
• Lokale Dominanz: Kleinere Einheiten sind nicht automatisch demokratischer; lokale Mehrheiten können Minderheiten unterdrücken, und Dezentralisierung kann lokale Eliten verfestigen oder einen Wettlauf nach unten auslösen.
• Probleme kollektiven Handelns: Klimawandel, Pandemien und Finanzstabilität bringen Externalitäten mit sich, die lokale Einheiten nicht internalisieren können; eine starke Vermutung zugunsten der lokalen Ebene kann daher notwendige Maßnahmen verzögern.

Das Subsidiaritätsprinzip ist als Grundsatz weithin anerkannt, als Regel jedoch nur schwach verbindlich. Seine tatsächlichen Auswirkungen gehen weniger von Gerichten als von Verfahren aus, die höhere Ebenen dazu zwingen, ihr Tätigwerden zu begründen, und niedrigeren Ebenen eine Stimme geben, etwa dem Frühwarnmechanismus der EU oder verfassungsrechtlichen Zuständigkeitskatalogen für lokale Ebenen. Gestalter föderaler Systeme, städtischer Netzwerke und digitaler Plattformen können sich an seiner zweiseitigen Struktur orientieren: einer Vermutung zugunsten lokaler Autonomie in Verbindung mit einer ausdrücklichen Verpflichtung höherer Ebenen, Unterstützung zu leisten, wenn die Kapazitäten vor Ort nicht ausreichen.

• Andreas Føllesdal, "Survey Article: Subsidiarity" (1998)
• Treaty on European Union, Article 5
• Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality
• European Commission, "Subsidiarity control mechanism"
• Pius XI, Quadragesimo Anno (1931)