التفريع

مبدأ التبعية يجيب عن سؤال تصميم يتكرر طرحه: عندما يكون بوسع مستويات متعددة من السلطة أن تتصرف (الأسرة، الجمعية، البلدية، الإقليم، الدولة، الاتحاد)، فأيّها ينبغي أن يفعل ذلك؟ يرسّخ المبدأ افتراضًا لصالح الوحدة الأصغر أو الأقرب، ويُلزم الوحدات الأكبر بتبرير تدخلها. وتكون المستويات الأعلى مسانِدة بالمعنى اللاتيني الأصلي لكلمة subsidium، أي المساعدة: فهي موجودة لدعم المستويات الأدنى، لا لتحل محلها.

للمبدأ جانبان كثيرًا ما يُغفلان. فالجانب السلبي يمنع السلطات الأعلى من الاستحواذ على المهام التي تستطيع المستويات الأدنى أداءها. أما الجانب الإيجابي فيُلزم السلطات الأعلى بتقديم المساعدة عندما تعجز المستويات الأدنى عن التعامل مع الأمر، ما قد يبرر اتخاذ إجراءات مركزية، فضلًا عن تقييدها.

الجذور

تظهر عناصر من الفكرة في وصف أرسطو للأسرة والقرية والمدينة-الدولة، وفي كتاب يوهانس ألتوزيوس Politica (1603)، الذي وصف النظام السياسي بأنه اتحاد متداخل من الجماعات الترابطية. أما الصياغة الحديثة فتعود إلى التعليم الاجتماعي الكاثوليكي. ففي الرسالة العامة Quadragesimo Anno (1931)، أعلن البابا بيوس الحادي عشر أن إسناد ما تستطيع منظمات أصغر وتابعة القيام به إلى جمعية أكبر وأعلى هو ظلم وإخلال بالنظام القويم، وأضاف أن النشاط الاجتماعي ينبغي أن يساعد أعضاء الجسم الاجتماعي، لا أن يدمرهم أو يستوعبهم أبدًا.

قراءات ليبرالية وفدرالية وجماعاتية

يميّز استعراض أندرياس فوليسدال بين عدة مسوغات: حماية الحرية الفردية وجمعيات المجتمع المدني من الدولة؛ وتحسين الكفاءة من خلال مواءمة القرارات مع نطاق آثارها (وهي فكرة قريبة من الفدرالية المالية ونموذج تيبو)؛ وتعزيز المشاركة الديمقراطية عبر إبقاء القرارات قريبة ممن يتأثرون بها؛ واحترام هوية المجتمعات. وتؤيد كل قراءة توزيعًا مختلفًا للصلاحيات، وقد تتعارض هذه القراءات.

التبعية في قانون الاتحاد الأوروبي

جعلت معاهدة ماستريخت (1992) التبعية مبدأً عامًا من مبادئ قانون الجماعة الأوروبية. وتنص المادة 5(3) من معاهدة الاتحاد الأوروبي الآن على أن الاتحاد، في المجالات التي لا تدخل ضمن اختصاصه الحصري، لا يتصرف إلا إذا تعذر على الدول الأعضاء تحقيق أهداف الإجراء المقترح على نحو كافٍ، وبالقدر الذي يتعذر فيه ذلك، سواء على المستوى المركزي أو الإقليمي أو المحلي؛ لكن يمكن تحقيقها على نحو أفضل على مستوى الاتحاد، بسبب نطاق الإجراء أو آثاره.

يمنح البروتوكول رقم 2 البرلمانات الوطنية آلية إنذار مبكر. ولكل برلمان صوتان وثمانية أسابيع لإرسال رأي معلل بشأن مشروع قانون. وإذا مثّلت الآراء ثلث الأصوات على الأقل (ربعها في مسائل العدل والشؤون الداخلية)، وجب على المفوضية مراجعة المقترح (وتُعرف هذه الحالة بـ«البطاقة الصفراء»)؛ أما الأغلبية البسيطة في إطار الإجراء التشريعي العادي فتُفعّل إجراءً أقوى يُعرف بـ«البطاقة البرتقالية». ويمكن لمحكمة العدل إلغاء القوانين التي تنتهك مبدأ التبعية، وإن كانت قد منحت المؤسسات حتى الآن هامشًا واسعًا من التقدير.

الحوكمة متعددة المراكز

تصل أعمال إلينور وفنسنت أوستروم بشأن تعدد المراكز إلى نتيجة مماثلة من مسار مختلف: إذ تميل مراكز القرار المتداخلة على مستويات متعددة إلى التوافق على نحو أفضل مع الظروف المحلية، كما تشمل مبادئ إلينور أوستروم لتصميم إدارة المشاعات «مشروعات متداخلة» للأنظمة الأكبر. ويمكن قراءة مبدأ التبعية بوصفه المقابل المعياري لهذه النتيجة التجريبية.

• البطاقة الصفراء للاتحاد الأوروبي: بلغ الحدّ النصاب ثلاث مرات. ففي عام 2012، بشأن مقترح «Monti II» المتعلق بالحق في اتخاذ إجراء جماعي، سحبت المفوضية المقترح مع تمسّكها بأنه يمتثل لمبدأ التبعية. وفي عام 2013، بشأن النيابة العامة الأوروبية، وفي عام 2016، بشأن مراجعة توجيه انتداب العمال، تمسّكت المفوضية بمقترحاتها. ولم تُفعّل البطاقة البرتقالية قط.
• الحكم الذاتي المحلي: ينص الميثاق الأوروبي للحكم الذاتي المحلي الصادر عن مجلس أوروبا (1985) على أن السلطات الأقرب إلى المواطن هي التي تتولى المسؤوليات العامة، على نحو عام، على سبيل التفضيل.
• الفيدرالية السويسرية: تحتفظ الكانتونات والبلديات بصلاحيات واسعة في مجالات الضرائب والتعليم والتجنّس، فيما يتطلب تدخل المستوى الاتحادي تفويضًا دستوريًا، يُقرّ غالبًا عن طريق الاستفتاء.
• الموازنة التشاركية ومجالس الأحياء تطبّق مبدأ التبعية على مستوى المدينة من خلال تفويض خيارات الإنفاق إلى المناطق.
• حوكمة المشاعات: غالبًا ما تعمل أنظمة الري ومصائد الأسماك والغابات التي درستها أوستروم على أفضل وجه عندما يضع المستخدمون المحليون القواعد ضمن إطار تحدده السلطات الأعلى.

• عدم التحديد: لا يبيّن المبدأ أي مستوى «قادر» على التدخل؛ فذلك يتوقف على أحكام محل خلاف بشأن الكفاءة والآثار الخارجية والقيم. ويصفه منتقدون بأنه شعار إجرائي لا قاعدة.
• ضعف الإنفاذ: نادرًا ما فُعّلت البطاقة الصفراء للاتحاد الأوروبي، وغالبًا ما تمسّكت المفوضية بمقترحاتها؛ ولم تُبطل محكمة العدل أي عمل لمجرد انتهاكه مبدأ التبعية.
• الاستخدام المركزي: لأن الجانب الإيجابي يبرر المساعدة المركزية، يمكن لمبدأ التبعية أن يضفي الشرعية على توسيع الصلاحيات المركزية كلما قيل إن الوحدات المحلية غير كافية.
• هيمنة محلية: الوحدات الأصغر ليست بالضرورة أكثر ديمقراطية؛ إذ قد تضطهد الأغلبيات المحلية الأقليات، وقد ترسّخ اللامركزية النخب المحلية أو تؤدي إلى سباق نحو القاع.
• مشكلات العمل الجماعي: ينطوي تغير المناخ والجوائح والاستقرار المالي على آثار خارجية لا تستطيع الوحدات المحلية استيعابها، لذا فإن الانحياز القوي إلى المستوى المحلي قد يؤخر اتخاذ الإجراءات اللازمة.

يحظى مبدأ التبعية بقبول واسع بوصفه مبدأً، لكنه ضعيف الإلزام بوصفه قاعدة. وتأتي آثاره الفعلية من الإجراءات التي تُلزم المستويات الأعلى بتبرير تدخلها وتمنح المستويات الأدنى صوتًا، أكثر مما تأتي من المحاكم؛ ومن أمثلتها آلية الإنذار المبكر في الاتحاد الأوروبي أو القوائم الدستورية لاختصاصات السلطات المحلية. ويمكن لمصممي الاتحادات وشبكات المدن والمنصات الرقمية الاستفادة من بنيته ذات الشقين: افتراض الاستقلال المحلي، مقرونًا بالتزام صريح على المستويات الأعلى بالمساعدة حين تعجز القدرات المحلية.

• أندرياس فولسدال، "Survey Article: Subsidiarity" (1998)
• Treaty on European Union, Article 5
• Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality
• المفوضية الأوروبية، "Subsidiarity control mechanism"
• بيوس الحادي عشر، Quadragesimo Anno (1931)