補完性原理

考え方

補完性原理は、権限を行使しうる複数のレベル（世帯、団体、自治体、地域、国家、連合）があるとき、どのレベルが担うべきかという、繰り返し提起される制度設計上の問いに答える。この原理は、より小規模または身近な単位を優先するという推定を置き、より大きな単位には介入を正当化するよう求める。上位レベルは、ラテン語の本来の意味での subsidium、すなわち援助を提供する「補完的」なものであり、下位レベルに取って代わるのではなく、それを支援するために存在する。

この原理には、しばしば忘れられている二つの側面がある。消極的側面は、下位レベルで遂行できる任務を上位の権限主体が吸収することを禁じる。積極的側面は、下位レベルでは対処できない場合に上位の権限主体が支援することを義務づけるものであり、中央の行動を正当化する場合もあれば、それを制限する場合もある。

理論

起源

この考え方の要素は、アリストテレスによる家、村、ポリスの記述や、政治秩序を結社から成る入れ子状の連邦として描いたヨハネス・アルトジウスの Politica（1603年）に見られる。現代的な定式化はカトリック社会教説に由来する。回勅 Quadragesimo Anno（1931年）で、ピウス11世は、より小規模で下位にある組織ができることを、より大きく上位の団体に委ねるのは不正であり、正しい秩序を乱すものだと述べ、社会的活動は社会体の構成員を助けるべきであり、決して彼らを破壊したり吸収したりしてはならないと付け加えた。

リベラル、連邦主義、共同体主義の解釈

アンドレアス・フェレスダルの概説は、いくつかの正当化の根拠を区別している。国家から個人の自由と市民社会の諸団体を守ること、決定をその影響の及ぶ規模に合わせて効率を高めること（財政連邦主義やティボー・モデルに近い考え方）、影響を受ける人々の近くに決定を置いて民主的参加を促進すること、そして共同体のアイデンティティを尊重することである。それぞれの解釈が異なる権限配分を支持し、互いに対立することもある。

EU法における補完性原理

マーストリヒト条約（1992年）は、補完性原理を欧州共同体法の一般原則とした。欧州連合条約第5条第3項は現在、EUの排他的権限に属さない分野では、提案される行動の目的が加盟国によって中央、地域または地方のレベルで十分に達成できず、規模または効果を理由にEUレベルの方がよりよく達成できる場合に限り、かつその範囲内で、EUが行動すると定めている。

議定書第2号は、各国議会に早期警戒メカニズムを与えている。各議会は2票を持ち、法案について理由を付した意見を送るための期間として8週間が与えられる。意見が少なくとも全票数の3分の1（司法・内務分野では4分の1）を占める場合、欧州委員会は提案を再検討しなければならない（「イエローカード」）。通常の立法手続の下で単純過半数に達すると、より強力な「オレンジカード」手続が発動する。EU司法裁判所は補完性原理に違反する行為を取り消すことができるが、これまでのところ、諸機関に広い裁量を認めている。

多中心的ガバナンス

エリノア・オストロムとヴィンセント・オストロムによる多中心性の研究は、異なる経路から同様の結論に至っている。すなわち、複数の規模にまたがる重複した意思決定拠点は、地域の状況により適合する傾向があり、エリノア・オストロムの共有資源に関する設計原則には、より大規模なシステムに向けた「入れ子状の事業体」が含まれる。補完性原理は、この実証的知見に対応する規範的な考え方と捉えることができる。

実例

EUのイエローカード：基準に達したのは3回である。2012年、集団行動権に関する「モンティII」提案について、欧州委員会は補完性原則に適合しているとの立場を維持しつつ、提案を撤回した。2013年の欧州検察庁に関する提案と、2016年の労働者派遣指令の改正については、欧州委員会は提案を維持した。オレンジカードが発動されたことはない。
地方自治：欧州評議会の「地方自治の欧州憲章」（1985年）は、公的責任は一般に、住民に最も近い当局が優先して担うべきであると定めている。
スイスの連邦制：州と基礎自治体は、課税、教育、帰化に関する広範な権限を保持しており、連邦政府の行動には憲法上の授権が必要で、多くの場合、国民投票で承認される。
参加型予算編成と地区評議会は、支出に関する選択を地区に委譲することで、都市規模で補完性を適用する。
コモンズの統治：オストロムが研究した灌漑システム、漁業、森林は、上位当局が定める枠組みの中で、地域の利用者がルールを設定すると最もうまく機能することが多い。

批判

不確定性：この原則は、どのレベルが行動する「能力がある」のかを定めていない。それは効率性、外部性、価値に関する論争のある判断に左右される。批判者は、これを規則というより手続き上のスローガンだと呼ぶ。
執行の弱さ：EUのイエローカードが発動されたことはほとんどなく、欧州委員会は通常、提案を維持してきた。欧州司法裁判所が、補完性原則への違反のみを理由に法令を無効としたことはない。
中央集権化への利用：積極的な側面が中央による支援を正当化するため、地域単位の能力が不十分だとされるたびに、補完性原則は中央の権限拡大を正当化しうる。
地域による支配：小規模な単位が自動的により民主的になるわけではない。地域の多数派が少数派を抑圧することもあり、地方分権は地域エリートの支配を固定化したり、底辺への競争を生み出したりする可能性がある。
集団行為の問題：気候変動、パンデミック、金融の安定には、地域単位では内部化できない外部性が伴う。そのため、地域を強く優先することは、必要な行動を遅らせる可能性がある。

結果

補完性は原則として広く受け入れられている一方、規則としての拘束力は弱い。その実際の効果は、裁判所よりも、上位レベルに行動の正当化を求め、下位レベルに発言の機会を与える手続きから生じている。EUの早期警戒制度や、地方の権限を列挙した憲法上の規定がその例である。連邦制、都市間ネットワーク、デジタル・プラットフォームの設計者は、その二面性のある構造、すなわち、地域の自律性を原則としつつ、地域の能力が不足した場合には上位レベルが支援する明示的な義務を組み合わせる仕組みを取り入れることができる。