Gouvernance des fonds souverains

Un fonds souverain (SWF) est un fonds d’investissement détenu par un gouvernement, qui détient des actifs financiers, souvent à l’étranger, à des fins de long terme : épargner les recettes provenant de ressources non renouvelables pour les générations futures, stabiliser les budgets lorsque les prix des matières premières fluctuent, ou investir les excédents. Sa gouvernance détermine si l’argent est protégé des intérêts politiques à court terme et du détournement, ou s’il devient une caisse noire.

• Base juridique et mandat : une loi ou une disposition constitutionnelle définissant la raison d’être du fonds.
• Règles de dépôt et de retrait : par exemple, une règle budgétaire prévoyant que seul le rendement réel attendu peut être dépensé.
• Séparation entre propriétaire et gestionnaire : un ministère fixe le mandat ; un gestionnaire indépendant sur le plan opérationnel investit les fonds.
• Investissement à l’étranger pour éviter la surchauffe de l’économie nationale et diversifier les placements.
• Critères d’exclusion liés à l’éthique et à l’investissement responsable.
• Transparence : comptes publics, audits et listes des participations.
• Dividendes versés aux citoyens : versement direct d’une partie du rendement aux résidents.

Les fonds répondent à la malédiction des ressources : ils peuvent protéger les finances publiques de la volatilité des prix, réduire les pressions de la « maladie hollandaise » sur les taux de change et convertir un actif qui s’épuise en un actif permanent. Les Principes de Santiago (2008) sont 24 principes et pratiques généralement acceptés, élaborés par le Groupe de travail international sur les fonds souverains et salués par le Comité monétaire et financier international du FMI ; ils définissent les bonnes pratiques en matière de cadres juridiques, de gouvernance, de responsabilité et d’investissement. Les effets néfastes des ressources dépendent des institutions : Mehlum, Moene et Torvik (2006) soutiennent que les ressources sont une bénédiction lorsque les institutions favorisent les producteurs, et une malédiction lorsqu’elles favorisent les prédateurs de rente ; les règles d’un fonds ne sont donc aussi solides que les institutions qui les font respecter. Les dividendes versés aux citoyens ajoutent un mécanisme politique : un groupe de bénéficiaires qui s’oppose au pillage du fonds, au prix d’une réduction des sommes épargnées ou consacrées aux biens publics.

• Fonds de pension public mondial de la Norvège (créé sous le nom de Fonds pétrolier du gouvernement en 1990) : géré par la banque centrale sous mandat du ministère des Finances, avec un Conseil d’éthique indépendant et une règle budgétaire.
• Fonds permanent de l’Alaska (créé par un amendement constitutionnel en 1976) : verse chaque année un dividende du Fonds permanent à tous les résidents admissibles, et ce depuis 1982.
• Le Koweït, Abou Dhabi, Singapour (GIC, Temasek) et la Chine (CIC) gèrent d’importants fonds en divulguant moins d’informations au public.
• Le 1MDB de Malaisie, un fonds de développement public, est devenu le centre d’un vaste scandale de détournement de fonds : un exemple d’échec des mécanismes de protection.

Les fonds peuvent servir à consolider le pouvoir des dirigeants : lorsque l’exécutif contrôle les retraits sans contrôle parlementaire, comme dans le cas des fonds hors budget du Turkménistan sous Niyazov, ils peuvent dissimuler les dépenses aux citoyens. Certains gouvernements étrangers considèrent parfois les investissements des SWF comme des menaces stratégiques. Les dispositifs de dividendes sont critiqués parce qu’ils transforment la richesse publique en consommation privée et suscitent des pressions en faveur d’une baisse des impôts.

Des fonds bien gouvernés, comme celui de la Norvège, ont accumulé des actifs très importants tout en restant politiquement stables. Les données de l’Alaska suggèrent qu’un dividende annuel universel n’a pas réduit l’emploi global. Les fonds soumis à des règles peu contraignantes ont souvent été épuisés ou détournés.