Автономный регион

Автономный регион — это территория в составе государства, которой предоставлена особая степень самоуправления, обычно гарантированная конституцией, законом или международным соглашением, превышающая ту, которой обладают обычные регионы. Как правило, у него есть собственные избираемые законодательный и исполнительный органы, полномочия в таких сферах, как образование, язык, культура, охрана правопорядка или природные ресурсы, а также защита от односторонней отмены автономии центральным государством. В отличие от федерации, где все субъекты обладают единым конституционным статусом, автономия обычно асимметрична: особый режим предоставляется одной или нескольким территориям в силу их особой идентичности, географического положения или истории.

Автономия применяется для удовлетворения интересов национальных меньшинств, коренных народов, а также островных или отдалённых сообществ и служит компромиссом в конфликтах, где одна сторона добивается независимости, а другая настаивает на территориальной целостности.

Автономия основана на идее о том, что самоопределение не обязательно означает отделение. Международное право признаёт право народов на самоопределение, однако за пределами деколонизации оно обычно понимается как внутреннее самоопределение: реальное самоуправление в рамках существующего государства. Рут Лапидот описывала автономию как гибкий инструмент, содержание которого можно адаптировать к каждому конкретному случаю.

Центральный вопрос дискуссии заключается в том, способствует ли автономия умиротворению или подталкивает к сепаратизму.

• Точка зрения сторонников интеграции. Предоставляя меньшинствам контроль над важными для них вопросами, автономия устраняет причины недовольства, защищает идентичность и позволяет региональным элитам быть заинтересованными в сохранении государства. Многие устойчивые соглашения основаны на этом принципе.
• Точка зрения сторонников автономии как ступени к независимости. Автономия предоставляет сепаратистским движениям институты, ресурсы, СМИ и территориальную базу, облегчая выдвижение требований о независимости в будущем. Критики указывают на распад этнофедеративных государств и референдумы о независимости, организованные автономными властями.

Сравнительные исследования Уэллера, Вольфа и других авторов показывают, что результаты зависят от институционального устройства: чёткого разграничения полномочий, закреплённых гарантий, финансовых ресурсов, механизмов разрешения споров и участия меньшинства в центральных институтах.

Основные элементы устройства

• Аландские острова (Финляндия). После спора между Финляндией и Швецией Лига Наций в 1921 году постановила, что острова, населённые шведоязычным населением, останутся в составе Финляндии с гарантиями автономии и демилитаризации. Действующий Закон об автономии Аландских островов (1991) предоставляет островам собственный парламент, региональные права гражданства и контроль над многими внутренними вопросами; закон может быть изменён только при совпадающих решениях парламента Финляндии и парламента Аландских островов, причём последний должен принять такое решение большинством в две трети голосов.
• Южный Тироль (Италия). Соглашение Грубера — Де Гаспери 1946 года между Австрией и Италией обещало автономию немецкоязычному населению. После десятилетий напряжённости, включая взрывы в 1960-х годах, второй статут автономии 1972 года и его реализация привели к тому, что Австрия и Италия объявили спор урегулированным в 1992 году. Сегодня в провинции сочетаются этническое разделение власти и высокий уровень благосостояния.
• Гренландия (Дания). Самоуправление, введённое в 1979 году, было расширено Законом о самоуправлении 2009 года, преамбула которого признаёт народ Гренландии народом в смысле международного права, обладающим правом на самоопределение; согласно разделу 21 решение о независимости принимается народом Гренландии.
• Ачех (Индонезия). Хельсинкский меморандум о взаимопонимании от 15 августа 2005 года, положивший конец затяжному вооружённому конфликту, предусматривал принятие нового закона об управлении Ачехом, создание местных политических партий и сохранение за Ачехом 70% доходов от углеводородов и других природных ресурсов; меморандум был реализован Законом № 11 от 2006 года об управлении Ачехом.
• Бугенвиль (Папуа — Новая Гвинея). Мирное соглашение 2001 года учредило Автономное правительство Бугенвиля и предусмотрело референдум; в 2019 году подавляющее большинство проголосовало за независимость, однако результат должен быть ратифицирован национальным парламентом.
• Спорные случаи. К автономным сообществам Испании относится Каталония, где несанкционированный референдум о независимости 2017 года привёл к временному приостановлению автономии региона Мадридом. Статус Гонконга как специального административного района в рамках принципа «одна страна — две системы» был существенно ограничен Законом о национальной безопасности 2020 года. За референдумом о независимости Иракского Курдистана в 2017 году последовала военная реакция федеральных властей.

• Давление с целью отделения. Автономные институты могут стать платформами для кампаний за независимость, и центральные правительства могут по этой причине сопротивляться предоставлению автономии.
• Меньшинства внутри меньшинств. Автономия для одной группы может сделать уязвимыми другие группы в регионе, как в случае италоговорящего населения Южного Тироля или жителей Гренландии, не относящихся к инуитам.
• Возможность отмены. Гарантии могут оказаться слабыми, когда центральные правительства меняют курс, как в Гонконге.
• Зависимость. Небольшие автономные регионы часто зависят от бюджетных трансфертов, что ограничивает реальное самоуправление.
• Сложность. Асимметричные механизмы усложняют выработку общенациональной политики и могут вызывать требования равного обращения со стороны других регионов.

Территориальная автономия демонстрирует впечатляющие результаты в отдельных случаях: Аландские острова и Южный Тироль широко приводятся в качестве моделей мирного урегулирования вопросов, связанных с меньшинствами, а пример Ачеха показывает, что автономия может положить конец вооружённому конфликту. В других случаях центральные правительства ограничивали автономию или использовали её как трамплин для отделения. Данные позволяют предположить, что автономия наиболее эффективна, когда она надёжно закреплена, обеспечена достаточным финансированием, подкреплена заслуживающими доверия механизмами разрешения споров и, в идеале, международными гарантиями, а меньшинство также имеет голос в центральном государстве.

• Закон об автономии Аландских островов (1144/1991), английский перевод опубликован Finlex
• Закон о самоуправлении Гренландии (Закон № 473 от 12 июня 2009 года), Retsinformation
• Меморандум о взаимопонимании между правительством Индонезии и Движением за свободный Ачех (Хельсинки, 2005), PA-X
• Рут Лапидот, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (USIP Press, 1997)
• Марк Уэллер и Стефан Вольф (ред.), Autonomy, Self-governance and Conflict Resolution (Routledge, 2005)