Autogouvernement autochtone

L’autogouvernement autochtone désigne l’exercice d’une autorité politique par les peuples autochtones sur leurs propres affaires, leurs terres et leurs ressources, au moyen d’institutions qu’ils créent ou contrôlent. Il peut prendre de nombreuses formes : des gouvernements tribaux exerçant leur compétence sur des réserves, des gouvernements territoriaux dans des régions où les peuples autochtones sont majoritaires, des parlements autochtones élus dotés de pouvoirs consultatifs ou culturels, des autorités coutumières reconnues par l’État, ainsi que des accords conventionnels ou de revendication territoriale qui associent la propriété foncière à des pouvoirs de gouvernance.

Cette idée repose sur l’affirmation selon laquelle les peuples autochtones étaient des nations autonomes avant la colonisation et que leur autorité n’a jamais été légitimement abolie. L’autogouvernement est donc présenté non comme une concession de l’État, mais comme la reconnaissance d’un droit inhérent.

Plusieurs courants de pensée éclairent l’autogouvernement autochtone.

• Droit international. La Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), adoptée par l’Assemblée générale en 2007, affirme le droit à l’autodétermination (article 3) et le droit à l’autonomie ou à l’autogouvernement dans les affaires intérieures et locales (article 4), ainsi que le principe du consentement préalable, libre et éclairé concernant les mesures affectant les terres autochtones.
• Travaux de recherche sur la construction nationale. Le Harvard Project on American Indian Economic Development, dirigé par Stephen Cornell et Joseph Kalt, soutient que la principale possibilité de développement pour les nations indiennes est de nature politique et organisationnelle — la « construction nationale » —, qui consiste pour les tribus à exercer un véritable pouvoir décisionnel, à bâtir des institutions efficaces et à les adapter à leurs propres normes culturelles de légitimité.
• Reconnaissance et fédéralisme conventionnel. Des théoriciens politiques plaident en faveur de relations entre les nations autochtones et les États fondées sur des traités, parfois décrites comme un troisième ordre de gouvernement aux côtés des échelons fédéral et étatique ou provincial.
• Gouvernance coutumière. De nombreux systèmes autochtones mettent l’accent sur le consensus, la représentation par clan ou par parenté, les conseils d’aînés et les liens avec la terre, autant d’éléments qui s’accordent difficilement avec les formes électorales et bureaucratiques des États modernes.

Formes d’autogouvernement autochtone

• États-Unis. Les tribus reconnues par le gouvernement fédéral sont des nations domestiques dépendantes dotées de leurs propres constitutions, tribunaux et forces de police. Depuis l’adoption de l’Indian Self-Determination and Education Assistance Act de 1975, les tribus ont repris en charge de nombreux programmes auparavant gérés par des agences fédérales.
• Nunavut (Canada). Le Nunavut Act de 1993, adopté en même temps que la loi ratifiant l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, a créé le Nunavut en tant que territoire distinct, doté de sa propre assemblée législative et de son propre conseil exécutif à compter du 1er avril 1999. Son gouvernement est un gouvernement public élu par l’ensemble des résidents, mais comme la plupart d’entre eux sont inuits, il fonctionne comme une forme d’autonomie gouvernementale inuite ; l’organisme chargé des revendications territoriales, Nunavut Tunngavik, représente les Inuits en tant que bénéficiaires.
• Parlements sámi. La Norvège, la Suède et la Finlande ont des parlements sámi élus, compétents en matière de langue, de culture et de certaines questions d’utilisation des terres. Leur influence sur l’exploitation des ressources, notamment les parcs éoliens et les mines sur les terres consacrées à l’élevage des rennes, reste contestée.
• Guna Yala (Panama). Après la révolte guna de 1925, le Panama a reconnu une région autonome (comarca) gouvernée par le Congrès général guna, l’une des plus anciennes autonomies territoriales autochtones des Amériques.
• Haudenosaunee et zapatistes. La Confédération haudenosaunee maintient un gouvernement traditionnel qui délivre ses propres passeports. Les municipalités autonomes zapatistes du Chiapas, créées sans reconnaissance de l’État, constituent un rare exemple d’autonomie gouvernementale revendiquée en défi ouvert à l’État.
• Fleuve Whanganui. En 2017, la Nouvelle-Zélande a reconnu le fleuve comme une personne juridique par le Te Awa Tupua Act, avec des gardiens nommés conjointement par la Couronne et les iwi de Whanganui.

• Compétences limitées. De nombreux dispositifs confèrent des pouvoirs en matière de culture et de services, mais pas sur les terres, les ressources ou la fiscalité, laissant le pouvoir réel à l’État.
• Dépendance financière. Les organes autonomes dépendent souvent des transferts des gouvernements centraux, lesquels peuvent servir à les contrôler.
• Responsabilité interne. Comme tout gouvernement, les gouvernements autochtones peuvent être touchés par le factionnalisme, la corruption ou l’exclusion des femmes et des jeunes ; les critiques mettent également en question la légitimité démocratique des autorités coutumières.
• Qui est membre ? Les règles d’appartenance, parfois héritées des administrations coloniales, peuvent exclure des personnes d’ascendance autochtone et susciter des différends.
• Résistance de l’État. Plusieurs États ont tardé à approuver l’UNDRIP ; l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont voté contre en 2007 avant de l’approuver par la suite. Le consentement préalable, libre et éclairé n’est souvent pas respecté dans la pratique.
• Un modèle ne convient pas à tous. Imposer des modèles uniformes, comme des constitutions tribales standardisées, peut fragiliser la légitimité culturelle, un point souligné par les recherches sur la construction nationale.

L’autonomie gouvernementale autochtone s’est considérablement développée depuis les années 1970, des politiques américaines d’autodétermination et des revendications territoriales canadiennes aux parlements sámi nordiques et aux autonomies territoriales latino-américaines, et l’UNDRIP lui a fourni un cadre normatif mondial. Les recherches associent un véritable pouvoir décisionnel et des institutions culturellement légitimes à de meilleurs résultats en matière de développement. Pourtant, de nombreux dispositifs restent partiels, insuffisamment dotés en ressources et susceptibles d’être supplantés par l’État, en particulier lorsque des ressources de grande valeur sont en jeu.

• Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (A/RES/61/295)
• Nunavut Land Claims Agreement Act, site Web des lois de Justice Canada
• Stephen Cornell and Joseph P. Kalt, "Sovereignty and Nation-Building", American Indian Culture and Research Journal 22(3) (1998)
• Miriam Jorgensen (ed.), Rebuilding Native Nations (University of Arizona Press, 2007)