Teoria principal–agente do governo

O governo moderno é uma cadeia de delegação. Os eleitores delegam poderes a representantes, os legisladores a gabinetes, os ministros a funcionários públicos e os governos a agências, contratantes e organismos internacionais. Em cada elo, um principal depende de um agente para agir em seu nome. A dificuldade é que os agentes têm objetivos próprios e sabem coisas que os principais desconhecem. A teoria principal–agente estuda como os principais podem estruturar essas relações para reduzir a perda de agência, a diferença entre o que os principais querem e o que os agentes fazem.

O quadro vem da economia, onde foi desenvolvido para proprietários e gestores, seguradoras e segurados, e empregadores e empregados. A partir da década de 1980, cientistas políticos o adaptaram ao estudo das eleições, dos legislativos e das burocracias.

Informação assimétrica

Dois problemas são recorrentes:

• Seleção adversa (informação oculta): antes da delegação, o principal não consegue distinguir os bons agentes dos maus.
• Risco moral (ação oculta): depois da delegação, o principal não consegue observar o esforço ou as escolhas do agente.

Stephen Ross (1973) formalizou o problema do principal de conceber incentivos. Michael Jensen e William Meckling (1976) definiram custos de agência como a soma das despesas de monitoramento do principal, das despesas de vinculação do agente e da perda residual que persiste mesmo com arranjos ótimos.

Delegação política

Terry Moe, em "The New Economics of Organization" (1984), introduziu essas ferramentas no estudo da burocracia pública. Kaare Strøm descreveu a democracia parlamentar como uma única cadeia de delegação, dos eleitores aos membros do parlamento, ao primeiro-ministro, aos ministros e aos funcionários públicos, contrastando-a com os sistemas presidenciais, que têm vários principais concorrentes.

Controle eleitoral

John Ferejohn (1986) modelou as eleições como um meio de os eleitores controlarem os titulares de cargos, que dispõem de informações privadas e têm interesses próprios: os eleitores estabelecem um patamar de desempenho e reelegem apenas aqueles que o atingem. Modelos posteriores distinguem punir agentes ruins de selecionar bons tipos, e Principled Agents? (2006), de Timothy Besley, enfatiza tanto a seleção de políticos comprometidos com o bem público quanto os incentivos.

Estratégias de supervisão

Mathew McCubbins e Thomas Schwartz distinguiram a supervisão de patrulha policial, na qual os legisladores monitoram ativamente e de forma contínua as agências, da supervisão de alarme de incêndio, na qual criam procedimentos que permitem a cidadãos e grupos de interesse apresentar reclamações, e argumentaram que os legisladores preferem racionalmente a segunda. Outras ferramentas incluem controles ex ante (detalhamento legal, poderes de nomeação, requisitos processuais) e controles ex post (auditorias, cortes orçamentários, audiências, tribunais).

Múltiplos principais e desvio das agências

Quando um agente serve a vários principais (uma burocracia que responde a um legislativo, a um executivo e a tribunais), pode colocá-los uns contra os outros. As agências também podem se desviar de seus mandatos à medida que estes envelhecem e seus patrocinadores políticos mudam.

• Auditorias e eleições no Brasil: Claudio Ferraz e Frederico Finan exploraram a seleção aleatória de municípios para auditorias federais e constataram que a divulgação pública dos resultados das auditorias antes das eleições de 2004 reduziu a reeleição de prefeitos com corrupção documentada, sobretudo onde as rádios locais podiam disseminar as informações.
• Bancos centrais independentes são concebidos como agentes com mandatos claros e proteção contra pressões políticas de curto prazo, uma troca deliberada entre controle e credibilidade.
• Inspetorias-gerais, ouvidorias e instituições superiores de auditoria institucionalizam o monitoramento dos agentes do Executivo.
• As reformas de contratos de desempenho e Nova Gestão Pública no Reino Unido, na Nova Zelândia e em outros lugares aplicaram a perspectiva da teoria da agência por meio de metas, contratos e agências executivas.
• Delegação internacional: os Estados delegam poderes ao FMI, à Comissão Europeia ou a tribunais de comércio e, em seguida, debatem como responsabilizá-los.
• Agentes de IA: delegar tarefas a sistemas automatizados levanta um novo problema de agência, no qual os objetivos do agente podem diferir dos do principal de maneiras difíceis de observar.

• Quem é o principal? Na corrupção sistêmica, os supostos principais (cidadãos, funcionários honestos) podem, eles próprios, esperar que os outros sejam corruptos. Com base em entrevistas realizadas no Quênia e em Uganda, Anna Persson, Bo Rothstein e Jan Teorell argumentaram que as reformas anticorrupção fundamentadas em pressupostos da teoria principal–agente fracassam porque a corrupção sistêmica é mais bem entendida como um problema de ação coletiva.
• Motivação: pesquisas sobre motivação para o serviço público sugerem que muitos funcionários não são motivados apenas pelo interesse próprio; o monitoramento intensivo pode reduzir a motivação intrínseca.
• Mensuração: muitos resultados do setor público são difíceis de mensurar, por isso os incentivos de desempenho podem distorcer o comportamento (ensinar para a prova, manipular metas).
• Insuficiência normativa: o quadro teórico trata as preferências dos principais como dadas e pouco diz sobre deliberação, direitos ou o que os agentes devem a quem não é principal.
• Formalização excessiva: os modelos frequentemente pressupõem um principal claro, com objetivos coerentes, ao passo que a política real se caracteriza por mandatos ambíguos e conflitantes.

A teoria principal–agente é hoje padrão na análise de eleições, legislaturas, burocracias, tribunais, organizações internacionais e governança corporativa. Ela explica por que a transparência, as auditorias, as eleições competitivas e os mandatos claros melhoram a responsabilização, e conta com forte apoio empírico em contextos como o programa brasileiro de auditorias. Seus limites ficam mais evidentes quando os principais estão ausentes, divididos ou são cúmplices; nesses casos, a ação coletiva e a confiança institucional tornam-se os principais entraves.

• Jensen e Meckling, "Theory of the firm" (1976)90026-X)
• Terry M. Moe, "The New Economics of Organization" (1984)
• McCubbins e Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked" (1984)
• Kaare Strøm, "Delegation and accountability in parliamentary democracies" (2000)
• Ferraz e Finan, "Exposing Corrupt Politicians" (2008)
• Persson, Rothstein e Teorell, "Why Anticorruption Reforms Fail" (2013)
• Timothy Besley, Principled Agents? (Oxford University Press, 2006)