Governança do fundo petrolífero da Noruega (1990–presente)

Contexto

A Noruega reivindicou a soberania sobre a sua plataforma continental na década de 1960 e encontrou o seu primeiro grande campo petrolífero, Ekofisk, em 1969; a produção começou em 1971. Desde cedo, os decisores políticos recearam que uma economia pequena não conseguisse absorver o dinheiro. Um relatório parlamentar de 1974 debateu como deveria ser utilizada a riqueza petrolífera e, em 1983, uma comissão governamental propôs um fundo que armazenaria as receitas do petróleo e gastaria apenas o seu rendimento real. Em 1990, o Storting aprovou uma lei que criou o Fundo Petrolífero do Governo. Como os défices orçamentais excederam as receitas petrolíferas no início da década de 1990, o fundo só recebeu a sua primeira transferência em 1996.

Como é governado

O sistema consiste numa cadeia de delegação em que cada elo é definido por lei ou regulamento:

• O Storting estabeleceu o quadro formal na Lei do Fundo de Pensões do Governo e debate a estratégia do fundo todos os anos.
• O Ministério das Finanças tem a responsabilidade geral pelo fundo e emite o mandato de gestão: o índice de referência, a proporção de ações, os limites de risco e as regras de investimento responsável.
• O Norges Bank, o banco central, gere o fundo; o seu Conselho Executivo delega a gestão operacional à Norges Bank Investment Management (NBIM), criada em 1998.
• O Conselho de Ética, nomeado pelo Ministério das Finanças, é independente; recomenda a exclusão de empresas ao abrigo das diretrizes éticas e, desde 2015, as suas recomendações são enviadas ao Norges Bank, cujo Conselho Executivo toma a decisão.

A política e a regulação petrolíferas são da responsabilidade de outros organismos, separados das operações comerciais da empresa petrolífera maioritariamente detida pelo Estado: o «modelo norueguês» analisado por Thurber, Hults e Heller. O fundo passou a chamar-se Fundo Global de Pensões do Governo em 2006, embora não tenha obrigações de pensões.

Economia

• Transferir para o fundo, investir no exterior. As receitas petrolíferas são transferidas para o fundo, que investe apenas fora da Noruega em ações, obrigações, imobiliário e infraestruturas de energia renovável. Investir no estrangeiro impede que o dinheiro sobreaqueça a economia nacional e faça subir a cotação da coroa norueguesa.
• A regra orçamental. Introduzida em 2001, a regra permite ao governo utilizar, ao longo do tempo, um montante equivalente ao rendimento real esperado do fundo para financiar o défice orçamental não petrolífero. O rendimento esperado foi fixado em 4% e reduzido para 3% em 2017, quando o governo também propôs aumentar a proporção de ações para 70%. A despesa pode desviar-se da regra em períodos de recessão.
• Diversificação. A proporção de ações aumentou de 40% após 1998 para 60% em 2007–2009 e 70% posteriormente; o imobiliário foi acrescentado entre 2008 e 2010, com a primeira aquisição em 2011.

Retorno de informação e responsabilização

O fundo publica as suas participações, rendimentos e registos de votação e presta contas ao Ministério, que apresenta um relatório anual ao Storting. As suas perdas são visíveis: teve um retorno de −23.3% durante a crise financeira de 2008, e o quadro foi mantido. A sua dimensão faz dele um tema recorrente do debate político sobre a despesa, os impostos e a coroa norueguesa.

Repressão e direitos

A Noruega é uma democracia estável, e as questões de direitos relacionadas com o fundo dizem respeito aos seus investimentos. As diretrizes éticas, estabelecidas pela primeira vez em 2004, excluem empresas envolvidas na produção de certas armas e em danos ambientais graves, violações dos direitos humanos ou corrupção. Os críticos perguntam se a exclusão é mais eficaz do que o diálogo com as empresas e se um fundo financiado pelo petróleo pode avaliar credivelmente os danos climáticos causados por outros.

Resultados

Segundo a NBIM, o fundo cresceu desde a sua primeira transferência, em 1996, até ultrapassar pela primeira vez $1 trillion em 2017, atingiu 10,000 mil milhões de coroas em outubro de 2019 e terminou 2024 com 19,742 mil milhões de coroas. Detém uma pequena participação na maioria das empresas cotadas do mundo. A Noruega converteu um recurso esgotável num ativo financeiro diversificado, mantendo a inflação e as finanças públicas estáveis, e as suas instituições resistiram a alternâncias de governo entre a esquerda e a direita.

Debates

• Poupar ou gastar? Alguns economistas defendem que um país rico poderia investir mais internamente; outros argumentam que a regra protege as gerações futuras e limita a doença holandesa.
• É transferível? Thurber e os seus colegas argumentam que a separação de funções funcionou graças à capacidade institucional já existente na Noruega e que copiar o modelo noutros lugares não garante o mesmo resultado. O fundo foi criado numa democracia com baixos níveis de corrupção; não é prova de que um fundo possa criar essas condições.
• Ética e clima. As exclusões e desinvestimentos do fundo, como os de algumas empresas de carvão, são difíceis de conciliar com a continuação da produção petrolífera no país.

Lições para a conceção institucional

• Separar o proprietário, o gestor e o consultor em matéria de ética. Cada um tem uma função definida, e a cadeia termina no parlamento.
• Uma regra orçamental simples e visível cria um ponto de referência para a contenção, mesmo quando pode ser flexibilizada durante crises.
• Investir no estrangeiro e publicar tudo para reduzir as pressões internas e as suspeitas.
• As instituições precedem a bonança. O modelo norueguês assenta na capacidade administrativa e na confiança política construídas antes do petróleo.

Leitura complementar

• Norges Bank Investment Management, «The history»
• NBIM, «Governance model»
• Mark C. Thurber, David R. Hults and Patrick R. P. Heller, «Exporting the 'Norwegian Model'», Energy Policy 39(9), 2011