Qu’est-ce qui fait durer l’autonomie territoriale ? Des Åland à Hong Kong

L’autonomie territoriale, c’est-à-dire l’octroi d’un autogouvernement à une partie du territoire d’un État sans indépendance, est l’un des plus anciens outils de gestion des différences nationales, linguistiques et insulaires. Certains dispositifs durent depuis un siècle avec peu de violence. D’autres se sont effondrés en crises sécessionnistes, ont été vidés de leur substance par le centre ou sont devenus des étapes vers l’indépendance. Cette étude compare huit cas — les Åland, le Tyrol du Sud, le Groenland, Bougainville, la Catalogne, l’Écosse, Hong Kong et, à travers la littérature comparative, les autonomies du Caucase du Sud — et examine ce qui distingue les dispositifs durables des dispositifs fragiles. Les éléments disponibles mettent en évidence cinq facteurs : une garantie ou un ancrage externe, un ancrage institutionnel que le centre ne peut modifier seul, une répartition claire et régulièrement renégociée des pouvoirs et des ressources financières, le partage du pouvoir au sein de l’entité autonome lorsqu’elle est elle-même diverse, et l’absence d’un fort sentiment de grief selon lequel l’autonomie serait un substitut à l’autodétermination plutôt que son expression. L’autonomie n’est ni un remède fiable au sécessionnisme ni sa cause ; ses effets dépendent largement de sa conception et de son calendrier.

Principaux constats

• Les dispositifs les plus durables de l’échantillon, ceux des Åland (à partir de 1920–1921) et du Tyrol du Sud (1946, 1972), combinent un accord international, un ancrage institutionnel empêchant toute modification unilatérale et une protection détaillée de la langue et des terres.
• La loi sur l’autonomie des Åland ne peut être modifiée que par le Parlement finlandais, selon la procédure constitutionnelle et avec le consentement du Parlement des Åland. Le statut de 1972 du Tyrol du Sud a transféré la plupart des compétences de la région aux provinces ; la province conserve près de 90% des impôts prélevés sur son territoire.
• Le Groenland illustre une évolution par étapes : autonomie interne en 1979 (73% de oui lors d’un référendum), autogouvernement en 2009 (76% de oui) et voie juridique vers l’indépendance, dont la décision revient au peuple du Groenland. La dépendance financière à l’égard du Danemark reste le principal frein à l’indépendance.
• L’accord de paix de 2001 à Bougainville a instauré l’autonomie et prévu un référendum, lors duquel 98.31% des votants se sont prononcés pour l’indépendance en 2019. Le résultat a été présenté au Parlement de Papouasie-Nouvelle-Guinée le 27 August 2026, mais aucun vote de ratification n’avait eu lieu à la fin du mois d’octobre 2026, et le forum des dirigeants a repoussé de 2027 à 2030 la date d’indépendance qu’il recommandait.
• La Catalogne et l’Écosse montrent qu’une autonomie négociée dans des démocraties peut coexister avec de puissants mouvements indépendantistes. Leurs trajectoires ont divergé parce que le cadre constitutionnel espagnol ne permettait aucun référendum légal, tandis que le Royaume-Uni en a accepté un en 2014, mais a ensuite, selon sa Cour suprême, maintenu à Westminster le pouvoir d’en organiser un autre.
• Hong Kong illustre les limites d’une autonomie dépourvue de garanties indépendantes : la Déclaration commune de 1984 promettait un haut degré d’autonomie pendant 50 ans, mais la loi sur la sécurité nationale de 2020, la réforme électorale de 2021 et l’ordonnance de 2024 relative à l’article 23 ont concentré le pouvoir à Pékin bien avant 2047.
• Les études comparatives entre pays concluent que l’autonomie tend à prévenir les conflits en l’absence d’antécédents de conflit, mais qu’à elle seule, une autonomie instaurée après un conflit peut être « trop peu, trop tard » ; les partis régionaux, la délimitation des frontières et l’existence d’une région « centrale » conditionnent ses effets.

Question de recherche et champ de l’étude

Qu’est-ce qui permet à l’autonomie territoriale de durer ? Par « durer », nous entendons que le dispositif continue de fonctionner comme une autonomie, sans s’effondrer dans un conflit violent, sans être vidé de sa substance par l’État central ni devenir une étape transitoire vers la sécession contre la volonté de l’une des parties. Une indépendance obtenue par accord n’est pas nécessairement un échec, et nous considérons le Groenland et Bougainville, où une voie juridique vers l’indépendance est intégrée au dispositif, comme une catégorie à part.

Nous nous intéressons à l’autonomie asymétrique, dans laquelle une ou quelques régions disposent de pouvoirs que les autres n’ont pas, plutôt qu’aux fédérations à part entière, couvertes par une étude complémentaire. Les cas étudiés sont les suivants :

• Åland (Finlande), une île démilitarisée et autonome, de langue suédoise.
• Tyrol du Sud (Italie), une province germanophone et ladinophone dotée d’un ancrage international bilatéral.
• Groenland (Danemark), un territoire autonome de l’Arctique disposant d’une voie statutaire vers l’indépendance.
• Bougainville (Papouasie-Nouvelle-Guinée), un territoire autonome d’après-conflit doté d’un référendum sur l’indépendance.
• Catalogne (Espagne) et Écosse (Royaume-Uni), des régions dotées de pouvoirs décentralisés, au sein de démocraties où les mouvements indépendantistes sont puissants.
• Hong Kong (Chine), une région administrative spéciale dont l’autonomie a été promise par traité.

Nous nous appuyons sur les travaux comparatifs de Ruth Lapidoth, Hurst Hannum, Yash Ghai, Marc Weller et Stefan Wolff, Svante Cornell, ainsi que sur des études quantitatives de l’autonomie et des conflits.

Contexte

Lapidoth a défini l’autonomie comme un moyen de répartir les pouvoirs afin de préserver l’unité d’un État tout en respectant la diversité de sa population. Dans son étude Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination, Hannum l’a présentée comme un moyen de concilier des revendications concurrentes sans que l’une ou l’autre partie renonce à ses principes. L’ouvrage collectif dirigé par Ghai, Autonomy and Ethnicity (2000), avec des chapitres consacrés au Canada, à l’Inde, à la Chine, à l’Afrique du Sud, à l’Éthiopie, à la Papouasie-Nouvelle-Guinée, à l’Espagne et à d’autres pays, soulignait que l’autonomie est l’un des dispositifs de gestion des conflits les plus recherchés et les plus contestés.

Deux préoccupations opposées traversent la littérature. Selon la première, l’autonomie est une concession qui satisfait les revendications modérées et maintient l’unité de l’État. Selon la seconde, formulée avec le plus de vigueur par Svante Cornell en 2002, l’autonomie peut créer les institutions, les élites et les identités qui rendent la sécession plus probable. Les éléments avancés par Cornell provenaient de Géorgie, où, sur cinq populations appartenant à des minorités ethniques, les deux qui disposaient d’un statut autonome — les Abkhazes et les Ossètes du Sud — étaient les seules à avoir engagé un conflit armé avec le gouvernement.

Dans Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution (2005) et dans des travaux ultérieurs, Stefan Wolff et Marc Weller ont soutenu que le débat est trop binaire. Dans de nombreux accords récents, l’autonomie territoriale est au cœur d’un dispositif de « partage complexe du pouvoir » qui comprend aussi une représentation au niveau central, des garanties en matière de droits humains, une implication internationale et des procédures de règlement des différends. Le fonctionnement de l’autonomie dépend de l’ensemble du dispositif.

Méthode et sources

Nous utilisons une comparaison structurée de cas choisis en fonction de la variation des résultats (durables, transitoires, contestés et érodés), plutôt que de leur représentativité. Pour chaque cas, nous identifions l’instrument fondateur, le mécanisme de garantie, l’étendue des pouvoirs et les arrangements fiscaux, les règles internes de partage du pouvoir ainsi que la trajectoire jusqu’en 2026, en nous appuyant sur les documents primaires disponibles (la Déclaration conjointe, les décisions et lois des tribunaux espagnols, les archives de la Cour suprême du Royaume-Uni, le propre exposé du Parlement d’Åland sur son autonomie) et sur des sources secondaires pour le reste. Nous confrontons ensuite les cas à trois études transnationales sur l’autonomie et les conflits.

Cette comparaison a ses limites. Elle comprend des cas célèbres, qui tendent à être soit exceptionnellement réussis, soit particulièrement problématiques. Elle ne permet pas de distinguer l’effet de l’autonomie de celui de la richesse, de la géographie ou de la qualité démocratique de l’État hôte, des facteurs qui varient d’un cas à l’autre.

Constat 1 : les autonomies durables sont ancrées hors du jeu politique ordinaire de l’État hôte

Åland

Après l’indépendance de la Finlande en 1917, la population suédophone des îles Åland a réclamé leur rattachement à la Suède. La Finlande a réagi en adoptant une loi sur l’autonomie en 1920, et le différend a été porté devant la Société des Nations, dont le Conseil a décidé en 1921 que les îles resteraient finlandaises, mais que la Finlande devait garantir à la population la préservation de sa langue, de sa culture et de ses traditions suédoises. Une convention signée le 20 octobre 1921 par la Suède, la Finlande et plusieurs autres États européens a confirmé le statut démilitarisé et neutre des îles.

L’arrangement a depuis été renouvelé à deux reprises, par de nouvelles lois sur l’autonomie en 1951 et 1991 ; la loi actuelle est entrée en vigueur le 1 janvier 1993. Deux caractéristiques de conception se distinguent. Premièrement, la loi ne peut être modifiée que par le Parlement finlandais, selon la procédure requise pour les révisions constitutionnelles, et uniquement avec le consentement du Parlement d’Åland. Deuxièmement, elle protège la langue et l’assise foncière de la communauté grâce au droit de domicile (hembygdsrätt), nécessaire pour voter aux élections du Parlement d’Åland ou s’y présenter, ainsi que pour posséder des biens immobiliers ruraux. Les personnes qui s’installent à Åland peuvent l’obtenir après cinq ans de résidence, si elles sont citoyennes finlandaises et maîtrisent suffisamment le suédois. Lorsque la Finlande a adhéré à l’Union européenne, Åland a organisé son propre référendum le 20 novembre 1994 ; l’adhésion y a été approuvée par 73.64% des suffrages, et un protocole annexé au traité d’adhésion de la Finlande a préservé les restrictions de l’île concernant la propriété foncière et certains droits commerciaux.

L’arrangement n’est pas figé. Une commission parlementaire présidée par l’ancienne présidente finlandaise Tarja Halonen a travaillé à une nouvelle loi sur l’autonomie à partir de 2013 et a présenté des rapports en 2015 et 2017 ; des groupes de travail conjoints du ministère de la Justice et du gouvernement d’Åland ont poursuivi ces travaux à partir de 2023, et un groupe nommé en janvier 2025 devait achever un projet d’ici mai 2026. Une population d’environ 30,000 habitants a ainsi préservé le même cadre fondamental pendant un siècle, tout en renégociant ses modalités.

Tyrol du Sud

L’autonomie du Tyrol du Sud a elle aussi une origine internationale : l’accord signé à Paris le 5 septembre 1946 par le ministre autrichien des Affaires étrangères Karl Gruber et le Premier ministre italien Alcide De Gasperi. Il promettait à la population germanophone l’égalité des droits, un enseignement dans sa langue maternelle, des administrations et une toponymie bilingues, ainsi qu’une autonomie législative et exécutive régionale.

Le premier statut d’autonomie de 1948 déçut les germanophones, car il plaçait la province au sein d’une région plus vaste, le Trentin-Haut-Adige, où les italophones étaient majoritaires. En 1960, l’Autriche porta la question devant les Nations unies ; une campagne d’attentats à la bombe débuta au début des années 1960 ; les négociations reprirent et aboutirent à un ensemble de mesures en 1969. Le deuxième statut d’autonomie, adopté en 1972, transféra l’essentiel des pouvoirs législatifs et exécutifs de la région aux deux provinces. La province de Bolzano conserve près de 90 % des impôts prélevés sur son territoire. En 1992, l’Autriche et l’Italie mirent officiellement fin à leur différend, considérant que l’ensemble des mesures avait été mis en œuvre.

Dans la province, l’autonomie s’accompagne d’un partage du pouvoir fondé sur les groupes linguistiques. Les sièges au sein du gouvernement provincial doivent refléter le poids proportionnel des groupes linguistiques allemand et italien au parlement provincial ; la représentation ladine est garantie séparément, et les postes publics sont répartis proportionnellement entre les groupes linguistiques. Stefan Wolff décrit le Tyrol du Sud comme un cas de partage complexe du pouvoir, où l’autonomie territoriale, les droits des groupes et un ancrage international se renforcent mutuellement. Lors du recensement des groupes linguistiques de 2024, l’institut provincial de statistique ASTAT a comptabilisé, parmi les déclarations valides, 68.61% pour le groupe allemand, 26.98% pour le groupe italien et 4.41% pour le groupe ladin, contre environ 69.4%, 26.1% et 4.5% en 2011. Les déclarations ne concernent que les citoyens italiens ; avec l’augmentation du nombre de résidents étrangers, les parts des groupes dans l’ensemble de la population résidente sont plus faibles, ce qui rappelle que la migration transforme la société à laquelle le règlement de 1972 était destiné.

Pourquoi les ancrages externes comptent

Dans les deux cas, le règlement initial était un compromis entre États, surveillé par un organisme international (la Société des Nations pour Åland) ou par un État de parenté (l’Autriche pour le Tyrol du Sud). Cet ancrage remplissait trois fonctions. Il rendait plus crédible l’engagement de l’État hôte, car le rompre aurait eu un coût international. Il offrait à la minorité un canal externe pour présenter ses griefs, sans nécessiter une sécession. Et il ralentissait le changement, car celui-ci devait être approuvé par davantage de parties.

Constat 2 : certaines autonomies sont conçues comme des étapes intermédiaires

Groenland

L’autonomie du Groenland a été mise en place par étapes. Lors d’un référendum le 17 janvier 1979, 73.06% des électeurs approuvèrent l’autonomie interne, entrée en vigueur le 1 mai 1979. Le Groenland usa ensuite de ses nouveaux pouvoirs pour quitter la Communauté économique européenne, ce qu’il fit en 1985. Lors d’un second référendum, le 25 novembre 2008, 76.22% des électeurs, avec un taux de participation de 71.96%, approuvèrent un régime d’autonomie élargi. La Loi sur l’autonomie du Groenland entra en vigueur le 21 juin 2009. Elle reconnaissait les Groenlandais comme un peuple au regard du droit international, faisait du groenlandais la langue officielle, permettait au Groenland de prendre en charge d’autres domaines, tels que la police et les tribunaux, et établissait une procédure selon laquelle une décision sur l’indépendance est prise par le peuple du Groenland, puis suivie de négociations avec le gouvernement danois et de l’approbation du parlement danois.

Les finances constituent la contrainte déterminante. L’article 5 de la Loi de 2009 fixe la dotation annuelle globale du Danemark à 3,439.6 millions de DKK, aux prix et niveaux de salaires de 2009, avec une indexation annuelle. En vertu de l’article 8, si le Groenland tire des recettes de ressources minérales, la dotation est réduite de la moitié des recettes dépassant 75 millions de DKK par an (ce seuil est également indexé). L’indépendance dépend donc de la capacité du Groenland à remplacer la dotation par ses propres recettes.

Les événements récents montrent comment des pressions extérieures peuvent modifier la politique de l’autonomie. À l’approche des élections du 11 mars 2025, l’intérêt déclaré du président américain Donald Trump pour l’acquisition du Groenland a dominé le débat ; un sondage réalisé en janvier 2025 a révélé que 85 % des Groenlandais étaient opposés à l’adhésion aux États-Unis. Les Démocrates (Demokraatit), qui privilégient une indépendance graduelle, ont obtenu 30,26 % des voix et leur chef, Jens-Frederik Nielsen, a formé une large coalition. Dans ce cas, les pressions extérieures semblent avoir renforcé la cohésion au sein du royaume danois plutôt que précipité la séparation, du moins à court terme.

Bougainville

L’autonomie de Bougainville est issue d’une guerre civile qui a duré de 1988 à 1998. L’Accord de paix de Bougainville de 2001 prévoyait la création d’un gouvernement autonome, le désarmement et un référendum différé sur l’indépendance, la décision finale étant réservée au parlement national de Papouasie-Nouvelle-Guinée. Dans son étude Light Intervention (2010), Anthony Regan attribue ce processus à la combinaison d’une appropriation locale, d’une présence internationale modeste et d’une conception délibérément lente et progressive.

Le référendum s’est tenu du 23 novembre au 7 décembre 2019. Sur 207 213 électeurs inscrits, 87,38 % ont participé ; 176 928 électeurs (98,31 %) ont choisi l’indépendance et 3 043 (1,69 %) une autonomie accrue. Des négociations ont suivi. En 2021, les deux gouvernements ont convenu d’un calendrier prévoyant l’indépendance d’ici 2027, et le Pacte d’Era Kone a défini un processus de ratification assorti d’une période prévue pour l’indépendance allant de 2025 à 2027. Le parlement national et le gouvernement autonome de Bougainville ne s’entendent pas sur la question de savoir si la ratification exige une majorité des deux tiers ou une majorité simple. En mars 2025, le Forum de consultation des dirigeants pour l’indépendance de Bougainville a recommandé le 1er septembre 2027 comme date de l’indépendance ; une Assemblée constituante de Bougainville a été créée en novembre 2025 ; et, en juillet 2026, le forum a reporté la date qu’il recommandait au 1er septembre 2030. Le 6 août 2026, l’Organe conjoint de supervision a signé ses documents de consultation définitifs. Le 27 août 2026, le ministre chargé des affaires de Bougainville, Manasseh Makiba, a présenté au parlement national le résultat du référendum, le rapport conjoint de consultation et un « Cadre mélanésien » ; selon ce cadre, un vote favorable ouvrirait d’abord une phase de transition vers l’autonomie gouvernementale, et non une indépendance immédiate, et les deux gouvernements ne s’étaient pas entendus sur la suite à donner en cas de rejet du résultat par le parlement. Le parlement a ajourné ses travaux après le débat sans fixer de date pour un vote. À la reprise du débat en octobre 2026, Makiba a déclaré aux députés que la décision nécessitait une majorité des trois quarts ; le Premier ministre James Marape a indiqué que la date du vote serait fixée en consultation avec les dirigeants de Bougainville. Aucun vote n’avait eu lieu à la fin du mois d’octobre 2026.

Ce que montre l’autonomie progressive

Le Groenland et Bougainville renversent l’inquiétude habituelle concernant l’autonomie. Dans les deux cas, un processus juridique menant à l’indépendance fait partie de l’accord. Cela peut rendre l’arrangement plus stable, car la question du statut définitif est canalisée vers une procédure plutôt que laissée à l’affrontement. Le risque est celui d’un long entre-deux : si la procédure convenue s’enlise, comme à Bougainville, la frustration peut s’accroître des deux côtés.

Constat 3 : la décentralisation démocratique peut coexister avec de puissants mouvements indépendantistes, mais les modalités du vote comptent

Catalogne

L’autonomie de la Catalogne repose sur la Constitution espagnole de 1978 et son statut d’autonomie. Un nouveau statut, approuvé par les parlements espagnol et catalan ainsi que par référendum en Catalogne, est devenu la loi organique 6/2006. Dans son arrêt 31/2010 du 28 juin 2010, saisi d’un recours de 99 députés du Partido Popular, le Tribunal constitutionnel a annulé ou réinterprété certaines parties du statut et jugé que les références du préambule à la Catalogne en tant que nation n’avaient aucun effet juridique. Le soutien à l’indépendance s’est accru au cours des années suivantes.

Le 7 septembre 2017, le Tribunal constitutionnel a suspendu la loi catalane convoquant un référendum sur l’indépendance. Le vote a eu lieu le 1er octobre 2017 : environ 90 % des suffrages exprimés étaient favorables à l’indépendance, avec un taux de participation de 43,03 %, de nombreux opposants s’étant abstenus. Après une déclaration d’indépendance du Parlement catalan plus tard dans le mois, le gouvernement espagnol a invoqué l’article 155 de la Constitution pour prendre le contrôle de l’administration catalane et convoquer des élections régionales. Plusieurs dirigeants ont été poursuivis en justice ; d’autres ont quitté l’Espagne.

Une réconciliation partielle a suivi. La loi organique 1/2024 du 10 juin 2024 a accordé une amnistie pour les actes liés au processus indépendantiste. Dans son arrêt 137/2025 du 26 juin 2025, le Tribunal constitutionnel a confirmé la majeure partie de la loi tout en déclarant inconstitutionnelles des dispositions précises ; d’autres décisions ont suivi plus tard en 2025.

L’Écosse

La dévolution en Écosse a été approuvée lors d’un référendum en 1997 et instaurée par le Scotland Act 1998. En 2014, après un accord entre les gouvernements britannique et écossais, les Écossais ont voté sur l’indépendance ; 55,3 % ont voté non. Après le référendum sur le Brexit de 2016, lors duquel l’Écosse a voté pour rester dans l’UE, le gouvernement écossais a demandé la tenue d’un second vote. Le 23 novembre 2022, saisi d’un renvoi du Lord Advocate ([2022] UKSC 31), la Cour suprême du Royaume-Uni a jugé qu’un projet de loi du Parlement écossais prévoyant un référendum sur l’indépendance concernerait des matières réservées à Westminster et excéderait les compétences du Parlement écossais.

Comparaison des deux cas

Les deux cas sont démocratiques, tous deux disposent de larges pouvoirs dévolus et, dans les deux cas, le mouvement indépendantiste s’est développé pendant la période d’autonomie. La différence tient à la procédure permettant de voter sur le statut final. Le Royaume-Uni, qui n’a pas de constitution écrite à valeur supérieure, a accepté la tenue d’un vote une fois. Selon l’interprétation qu’en donne son Tribunal constitutionnel, la Constitution espagnole n’autorise pas un référendum régional unilatéral sur la sécession. En Écosse, le vote était légal et les deux camps en ont accepté le résultat ; en Catalogne, une confrontation a été suivie de poursuites, puis d’une amnistie. Aucun des deux cas ne montre que l’autonomie a causé un sentiment indépendantiste ; tous deux montrent que l’absence d’une procédure convenue pour régler les différends relatifs au statut final accroît le coût du désaccord.

Constat 4 : l’autonomie sans garanties indépendantes peut être retirée

Hong Kong

La Déclaration commune sino-britannique, signée le 19 décembre 1984, prévoyait que la Région administrative spéciale de Hong Kong jouirait d’un degré élevé d’autonomie, à l’exception des affaires étrangères et de la défense, et que ses politiques fondamentales resteraient inchangées pendant 50 ans. Ces engagements ont été inscrits dans la Loi fondamentale, en vertu de laquelle Hong Kong a été rétrocédée le 1er juillet 1997. En 2003, un projet de loi gouvernemental mettant en œuvre l’article 23 de la Loi fondamentale, relatif à la sécurité nationale, a été mis de côté après des manifestations de masse.

À partir de 2020, le dispositif a changé fondamentalement. La Loi sur la sécurité nationale du 30 juin 2020 a été imposée par le législateur national. Le 11 mars 2021, l’Assemblée populaire nationale a voté par 2,895 voix contre 0, avec une abstention, une refonte du système électoral de Hong Kong : le Conseil législatif est passé de 70 à 90 sièges, le nombre de sièges géographiques élus au suffrage direct est passé de 35 à 20, le Comité électoral a obtenu 40 sièges qui lui sont propres, et un comité a été créé pour examiner les candidatures, ses décisions étant sans appel. Le 19 mars 2024, le Conseil législatif a adopté l’Ordonnance sur la sauvegarde de la sécurité nationale par 89 voix contre 0, achevant ainsi la législation prévue par l’article 23 ; elle est entrée en vigueur le 23 mars 2024. Le gouvernement britannique a déclaré que la loi compromettait la Déclaration commune.

Pourquoi Hong Kong est différent

Hong Kong était couvert par un traité international, mais le partenaire au traité ne disposait d’aucun moyen pratique de le faire appliquer et l’interprétation de la Loi fondamentale relevait du législateur national de l’État souverain. Son autonomie englobait aussi un système politique auquel le gouvernement central portait un intérêt marqué. À l’inverse, Åland et le Tyrol du Sud associaient des engagements internationaux à des États démocratiques, à un ancrage interne exigeant le consentement de l’autonomie et à des enjeux plus limités pour le centre.

Comparaison des cas

Constat 5 : ce que montrent les données comparatives internationales

L’autonomie prévient les conflits davantage qu’elle ne les termine

Cederman, Hug, Schädel et Wucherpfennig (2015), qui ont analysé les groupes ethniques dans le monde depuis la Seconde Guerre mondiale, ont constaté que la décentralisation a un effet significatif de prévention des conflits en l’absence d’antécédents de conflit. Dans les situations d’après-conflit, les concessions d’autonomie peuvent à elles seules arriver « trop peu, trop tard », mais elles peuvent être utiles lorsqu’elles s’accompagnent d’un partage du pouvoir au centre. En utilisant l’histoire coloniale comme variable instrumentale, ils suggèrent que les analyses naïves sous-estiment l’effet pacificateur de la décentralisation.

Les partis régionaux et les frontières conditionnent l’effet

Dawn Brancati (2006), dans une étude portant sur 30 démocraties de 1985 à 2000, a constaté que la décentralisation réduit directement les conflits ethniques et le sécessionnisme, mais peut les accroître indirectement en renforçant les partis régionaux, qui consolident les identités régionales et mobilisent en faveur de la sécession. Une étude de 2026 menée par Andreas Juon, fondée sur des données spatiales relatives aux frontières régionales dans 132 pays multiethniques de 1946 à 2017, a conclu que l’alignement des frontières administratives sur les schémas d’implantation des groupes ethniques contribue à désamorcer les conflits séparatistes, tandis que les minorités réparties entre plusieurs régions ou mises en minorité au sein de celles-ci sont plus susceptibles de poursuivre leur mobilisation.

Dans certaines conditions, l’autonomie peut alimenter le séparatisme

L’argument de Cornell sur le Caucase reste un avertissement : l’autonomie donne aux élites minoritaires des institutions et des ressources comparables à celles d’un État, ainsi qu’une tribune. Lorsque l’objectif de la minorité est l’indépendance et que l’État hôte est faible ou hostile, l’autonomie peut servir de tremplin. Les autonomies géorgiennes ont débouché sur la guerre ; à Hong Kong, l’érosion a suivi la trajectoire inverse, le centre reprenant ses pouvoirs.

Ce que les données ne montrent pas

• Elles ne montrent pas qu’un seul facteur garantisse la durabilité. Åland et le Tyrol du Sud réunissent plusieurs caractéristiques favorables, notamment une faible population, la richesse et des États hôtes démocratiques, et leur réussite ne peut être attribuée à un seul de ces facteurs.
• Elles ne montrent pas que l’autonomie provoque les mouvements indépendantistes. Le soutien à l’indépendance en Catalogne et en Écosse s’est accru pendant la période d’autonomie, mais aucun contrefactuel ne montre qu’il aurait été moindre sans celle-ci.
• Elles ne déterminent pas l’issue de Bougainville. La décision du Parlement national sur la ratification était en attente au moment de la rédaction de cette étude, et le calendrier a été modifié à plusieurs reprises.
• Elles ne font pas de Hong Kong un cas typique. Il s’agit d’un cas d’autonomie dans un État à parti unique fortement intéressé par son système politique ; il renseigne peu sur l’autonomie au sein des démocraties.
• Les résultats comparatifs internationaux sont des moyennes. Ils portent sur de nombreux groupes et plusieurs décennies et admettent des exceptions dans les deux sens.

Implications pour la conception des institutions

1. Se prémunir contre les modifications unilatérales. Exiger le consentement de l’entité autonome pour toute modification, comme le fait Åland, ou inscrire l’accord dans un traité international doté d’un organe habilité à examiner les plaintes.
2. Formaliser les dispositions financières. Les accords durables précisent les transferts budgétaires et le partage des recettes. L’ambiguïté budgétaire devient une source récurrente de conflit.
3. Protéger les fondements de la communauté. Les droits linguistiques, les règles foncières et la scolarisation ont été au cœur des dispositifs d’Åland et du Tyrol du Sud. Il convient de les concevoir en tenant compte de l’évolution de la population sous l’effet des migrations.
4. Partager le pouvoir au sein des autonomies diverses. Lorsque l’entité autonome est elle-même composée de groupes différents, comme le Tyrol du Sud, la représentation proportionnelle au gouvernement et dans la fonction publique protège la minorité locale.
5. Prévoir une procédure pour les différends portant sur le statut final. La voie légale prévue au Groenland et l’accord conclu par le Royaume-Uni en 2014 contrastent avec la confrontation en Espagne en 2017. Une procédure claire et légale réduit les enjeux du désaccord, même si elle est exigeante.
6. Associer l’autonomie à une représentation au centre. Les données quantitatives suggèrent que l’autonomie fonctionne mieux lorsque le groupe dispose également d’une voix dans les institutions nationales.
7. Ne pas compter sur des promesses que le garant ne peut faire respecter. Hong Kong montre qu’un traité dépourvu de mécanisme d’application et dont l’interprétation est laissée au souverain offre peu de protection.

Questions en suspens

• La nouvelle loi sur l’autonomie d’Åland, si elle est adoptée, montrera-t-elle comment moderniser un accord centenaire sans en rouvrir les fondements ?
• Comment les règles de partage du pouvoir au Tyrol du Sud s’adapteront-elles à la part croissante des résidents n’appartenant à aucun des trois groupes linguistiques reconnus ?
• Le Groenland peut-il développer une base de revenus qui rende réaliste la voie légale vers l’indépendance, et comment les pressions des grandes puissances influeront-elles sur ce choix ?
• Que se passe-t-il lorsqu’une autonomie issue d’un conflit, comme celle de Bougainville, voit le résultat d’un référendum non ratifié selon le calendrier convenu ?
• Existe-t-il un modèle capable d’assurer une protection crédible à l’autonomie au sein d’États non démocratiques ?

Sources

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