¿Qué hace que la autonomía territorial perdure? De Åland a Hong Kong

La autonomía territorial, la concesión de autogobierno a una parte del territorio de un Estado sin independencia, es una de las herramientas más antiguas para gestionar las diferencias nacionales, lingüísticas e insulares. Algunos acuerdos han perdurado un siglo con escasa violencia. Otros han desembocado en crisis secesionistas, han sido vaciados de contenido por el centro o se han convertido en etapas intermedias hacia la independencia. Este estudio compara ocho casos —Åland, Tirol del Sur, Groenlandia, Bougainville, Cataluña, Escocia, Hong Kong y, a través de la literatura comparada, las autonomías del Cáucaso meridional— y pregunta qué distingue los acuerdos duraderos de los frágiles. La evidencia apunta a cinco factores: un anclaje o una garantía externos; garantías de rango constitucional que el centro no pueda modificar por sí solo; una división clara y renegociada periódicamente de las competencias y los recursos; el reparto del poder dentro de la unidad autónoma cuando esta también es diversa; y la ausencia de un agravio sólido basado en que la autonomía sea un sustituto, y no una expresión, de la autodeterminación. La autonomía no es ni una solución fiable al secesionismo ni su causa; su efecto depende en gran medida del diseño y del momento en que se establece.

Principales conclusiones

• Los acuerdos más duraderos de la muestra, Åland (desde 1920–1921) y Tirol del Sur (1946, 1972), combinan un acuerdo internacional, garantías frente a cambios unilaterales y protección detallada de la lengua y la tierra.
• La Ley de Autonomía de Åland solo puede ser modificada por el Parlamento finlandés conforme al procedimiento constitucional y con el consentimiento del Parlamento de Åland. El estatuto de 1972 de Tirol del Sur transfirió la mayoría de las competencias de la región a las provincias; la provincia retiene casi el 90% de los impuestos recaudados en su territorio.
• Groenlandia muestra una trayectoria gradual: autogobierno interno en 1979 (73% de votos afirmativos en un referéndum), autogobierno en 2009 (76% de votos afirmativos) y una vía jurídica hacia la independencia cuya decisión corresponde al pueblo de Groenlandia. La dependencia fiscal de Dinamarca sigue siendo el principal freno a la independencia.
• El acuerdo de paz de Bougainville de 2001 dio lugar a la autonomía y a un referéndum en el que el 98.31% votó por la independencia en 2019. El resultado se presentó ante el Parlamento de Papúa Nueva Guinea el 27 August 2026, pero a finales de octubre de 2026 aún no se había celebrado ninguna votación de ratificación, y el foro de líderes trasladó de 2027 a 2030 la fecha de independencia que recomendaba.
• Cataluña y Escocia muestran que la autonomía negociada en democracias puede coexistir con fuertes movimientos independentistas. Sus trayectorias divergieron porque el marco constitucional de España no permitía ningún referéndum legal, mientras que el Reino Unido aceptó celebrar uno en 2014, pero posteriormente, según su Tribunal Supremo, mantuvo en Westminster la potestad de autorizar otro.
• Hong Kong muestra los límites de la autonomía sin garantías independientes: la Declaración Conjunta de 1984 prometió un alto grado de autonomía durante 50 años, pero la Ley de Seguridad Nacional de 2020, la reforma electoral de 2021 y la ordenanza de 2024 sobre el artículo 23 concentraron el poder en Pekín mucho antes de 2047.
• Los estudios transnacionales concluyen que la autonomía tiende a prevenir conflictos cuando no hay antecedentes de conflicto, pero que la autonomía posterior a un conflicto, por sí sola, puede ser «demasiado poco y demasiado tarde»; los partidos regionales, el diseño de las fronteras y la existencia de una región «central» condicionan el efecto.

Pregunta de investigación y alcance

¿Qué hace que la autonomía territorial perdure? Por «perdurar» entendemos que el arreglo siga funcionando como autonomía, sin derrumbarse en un conflicto violento, quedar vaciado de contenido por el Estado central ni convertirse en un paso transitorio hacia la secesión contra la voluntad de una de las partes. La independencia acordada no es necesariamente un fracaso, y tratamos Groenlandia y Bougainville, donde el arreglo incorpora una vía legal hacia la independencia, como una categoría aparte.

Nos centramos en la autonomía asimétrica, en la que una o unas pocas regiones tienen competencias que las demás no tienen, y no en las federaciones plenas, que aborda un estudio complementario. Los casos son:

• Åland (Finlandia), una autonomía insular desmilitarizada y de habla sueca.
• Tirol del Sur (Italia), una provincia de habla alemana y ladina con un respaldo internacional bilateral.
• Groenlandia (Dinamarca), una autonomía ártica con una vía legal hacia la independencia.
• Bougainville (Papúa Nueva Guinea), una autonomía posconflicto con un referéndum de independencia.
• Cataluña (España) y Escocia (Reino Unido), regiones con competencias transferidas en democracias con movimientos independentistas fuertes.
• Hong Kong (China), una región administrativa especial cuya autonomía fue prometida mediante un tratado.

Nos basamos en trabajos comparativos de Ruth Lapidoth, Hurst Hannum, Yash Ghai, Marc Weller y Stefan Wolff, Svante Cornell, así como en estudios cuantitativos sobre autonomía y conflicto.

Antecedentes

Lapidoth definió la autonomía como un medio para distribuir competencias a fin de preservar la unidad de un Estado y, al mismo tiempo, respetar la diversidad de su población. El estudio de Hannum Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination la planteó como una forma de conciliar reivindicaciones contrapuestas sin que ninguna de las partes abandone sus principios. El volumen editado por Ghai, Autonomy and Ethnicity (2000), con capítulos sobre Canadá, India, China, Sudáfrica, Etiopía, Papúa Nueva Guinea, España y otros países, destacó que la autonomía es uno de los mecanismos de gestión de conflictos más buscados y, a la vez, más resistidos.

En la bibliografía aparecen dos preocupaciones opuestas. Una sostiene que la autonomía es una concesión que satisface las demandas moderadas y mantiene unido al Estado. La otra, formulada con mayor contundencia por Svante Cornell en 2002, sostiene que la autonomía puede crear las instituciones, las élites y las identidades que hacen más probable la secesión. Las pruebas de Cornell procedían de Georgia, donde, de cinco poblaciones de minorías étnicas, las dos que tenían estatus autónomo —los abjasios y los osetios del sur— fueron las únicas que entablaron un conflicto armado con el Gobierno.

Stefan Wolff y Marc Weller, en Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution (2005) y en trabajos posteriores, sostuvieron que el debate es demasiado binario. En muchos acuerdos recientes, el autogobierno territorial constituye el eje de un paquete de «reparto complejo del poder» que también incluye representación en el centro, garantías de derechos humanos, participación internacional y procedimientos de resolución de controversias. Que la autonomía funcione depende del paquete en su conjunto.

Método y fuentes

Utilizamos una comparación estructurada de casos seleccionados por la variación en sus resultados (duraderos, transitorios, controvertidos y erosionados), en lugar de por su representatividad. Para cada caso identificamos el instrumento fundacional, el mecanismo de garantía, el alcance de las competencias y los acuerdos fiscales, las normas internas de distribución del poder y la trayectoria hasta 2026, recurriendo a documentos primarios cuando están disponibles (la Declaración Conjunta, las resoluciones judiciales y leyes españolas, los documentos del Tribunal Supremo del Reino Unido y el propio relato del Parlamento de Åland sobre su autonomía) y a fuentes secundarias para el resto. Después contrastamos los casos con tres estudios transnacionales sobre autonomía y conflicto.

La comparación tiene limitaciones. Incluye casos célebres, que tienden a ser excepcionalmente exitosos o especialmente problemáticos. No puede separar el efecto de la autonomía del efecto de la riqueza, la geografía o la calidad democrática del Estado anfitrión, factores que varían entre los casos.

Hallazgo 1: las autonomías duraderas están ancladas fuera de la política ordinaria del Estado anfitrión

Åland

Tras la independencia de Finlandia en 1917, la población suecoparlante de las islas Åland presionó para reunificarse con Suecia. Finlandia respondió con una Ley de Autonomía en 1920 y la disputa se sometió a la Sociedad de Naciones, cuyo Consejo decidió en 1921 que las islas seguirían siendo finlandesas, pero que Finlandia debía garantizar la lengua, la cultura y las tradiciones suecas de la población. Una convención firmada el 20 de octubre de 1921 por Suecia, Finlandia y varios otros Estados europeos confirmó el estatuto desmilitarizado y neutral de las islas.

Desde entonces, el acuerdo se ha renovado dos veces, mediante nuevas leyes de autonomía en 1951 y 1991; la ley vigente entró en vigor el 1 de enero de 1993. Destacan dos características de su diseño. En primer lugar, la ley solo puede ser modificada por el Parlamento finlandés conforme al procedimiento exigido para las reformas constitucionales y únicamente con el consentimiento del Parlamento de Åland. En segundo lugar, protege la lengua y la base territorial de la comunidad mediante el derecho de domicilio (hembygdsrätt), necesario para votar o presentarse a las elecciones al Parlamento de Åland y para poseer bienes inmuebles rurales. Quienes se trasladan a Åland pueden adquirirlo tras cinco años de residencia, si son ciudadanos finlandeses y tienen un dominio suficiente del sueco. Cuando Finlandia ingresó en la Unión Europea, Åland celebró su propio referéndum el 20 de noviembre de 1994, en el que se aprobó la adhesión con el 73.64% de los votos, y un protocolo del tratado de adhesión de Finlandia mantuvo las restricciones a la propiedad de tierras y a ciertos derechos empresariales.

El acuerdo no está congelado. Una comisión parlamentaria presidida por la expresidenta de Finlandia Tarja Halonen trabajó en una nueva ley de autonomía desde 2013 y presentó informes en 2015 y 2017; grupos de trabajo conjuntos del Ministerio de Justicia y el Gobierno de Åland prosiguieron la labor desde 2023, y un grupo nombrado en enero de 2025 debía completar un borrador para mayo de 2026. Así, una población de unos 30,000 habitantes ha mantenido el mismo acuerdo básico durante un siglo, al tiempo que renegociaba sus detalles.

Tirol del Sur

La autonomía del Tirol del Sur también tiene raíces internacionales: el acuerdo firmado en París el 5 de septiembre de 1946 por el ministro de Asuntos Exteriores austríaco Karl Gruber y el primer ministro italiano Alcide De Gasperi. Este prometía a la población germanoparlante igualdad de derechos, enseñanza en su lengua materna, oficinas públicas y topónimos bilingües, así como autonomía legislativa y ejecutiva regional.

El primer estatuto de autonomía de 1948 decepcionó a los germanoparlantes porque situó la provincia dentro de una región más amplia, Trentino-Alto Adigio, con mayoría italoparlante. Austria llevó la cuestión ante las Naciones Unidas en 1960; a principios de la década de 1960 comenzó una campaña de atentados terroristas; las negociaciones se reanudaron y dieron lugar a un paquete de medidas en 1969. El segundo estatuto de autonomía, de 1972, transfirió la mayoría de las competencias legislativas y ejecutivas de la región a las dos provincias. La provincia de Bolzano retiene casi el 90% de los impuestos recaudados en su territorio. En 1992, Austria e Italia pusieron fin oficialmente a su controversia, sobre la base de que el paquete se había aplicado.

Dentro de la provincia, la autonomía se combina con un reparto del poder basado en los grupos lingüísticos. Los escaños del gobierno provincial deben reflejar el peso proporcional de los grupos lingüísticos alemán e italiano en el parlamento provincial; la representación ladina está garantizada por separado, y los cargos públicos se distribuyen en proporción a los grupos lingüísticos. Stefan Wolff describe el Tirol del Sur como un caso de reparto complejo del poder en el que la autonomía territorial, los derechos de grupo y un garante internacional se refuerzan mutuamente. En el censo de grupos lingüísticos de 2024, el instituto provincial de estadística ASTAT registró un 68.61% de declaraciones válidas para el grupo alemán, un 26.98% para el italiano y un 4.41% para el ladino, frente a aproximadamente un 69.4%, un 26.1% y un 4.5% en 2011. Las declaraciones abarcan únicamente a ciudadanos italianos; dado el creciente número de residentes extranjeros, las proporciones de los grupos respecto del conjunto de la población residente son menores, lo que recuerda que la migración está transformando la sociedad para la que se diseñó el acuerdo de 1972.

Por qué importan los garantes externos

En ambos casos, el acuerdo original fue un pacto entre Estados, supervisado por un organismo internacional (la Sociedad de Naciones en el caso de Åland) o por un Estado afín (Austria en el caso del Tirol del Sur). Ese garante cumplió tres funciones. Hizo más creíble el compromiso del Estado anfitrión, porque incumplirlo tendría costos internacionales. Proporcionó a la minoría un canal externo para presentar quejas que no exigía la secesión. Y ralentizó los cambios, porque estos debían ser acordados por más partes.

Hallazgo 2: algunas autonomías están concebidas como etapas intermedias

Groenlandia

La autonomía de Groenlandia se construyó por etapas. En un referéndum celebrado el 17 de enero de 1979, el 73.06% de los votantes aprobó el autogobierno, que entró en vigor el 1 de mayo de 1979. Groenlandia utilizó luego sus nuevas competencias para abandonar la Comunidad Económica Europea, lo que hizo en 1985. En un segundo referéndum, celebrado el 25 de noviembre de 2008, el 76.22% de los votantes, con una participación del 71.96%, aprobó un régimen más amplio de autogobierno. La Ley de Autogobierno de Groenlandia entró en vigor el 21 de junio de 2009. Reconoció a los groenlandeses como pueblo conforme al derecho internacional, estableció el groenlandés como idioma oficial, permitió a Groenlandia asumir otras competencias, como las relativas a la policía y los tribunales, y estableció un procedimiento según el cual el pueblo de Groenlandia decide sobre la independencia, tras lo cual se celebran negociaciones con el Gobierno danés y se requiere el consentimiento del parlamento danés.

El dinero es la limitación vinculante. El artículo 5 de la Ley de 2009 fija la subvención global anual de Dinamarca en DKK 3,439.6 millones, a los precios y niveles salariales de 2009, con indexación anual. En virtud del artículo 8, si Groenlandia recibe ingresos procedentes de recursos minerales, la subvención se reduce en la mitad de los ingresos que superen los DKK 75 millones anuales (ese umbral también se indexa). Por tanto, la independencia depende de que Groenlandia pueda sustituir la subvención por ingresos propios.

Los acontecimientos recientes muestran cómo la presión externa puede cambiar la política de la autonomía. En vísperas de las elecciones del 11 de marzo de 2025, el interés declarado del presidente estadounidense Donald Trump en adquirir Groenlandia dominó el debate; una encuesta de enero de 2025 reveló que el 85% de los groenlandeses se oponía a unirse a Estados Unidos. Los Demócratas (Demokraatit), partidarios de una independencia gradual, obtuvieron el 30.26% y su líder, Jens-Frederik Nielsen, formó una amplia coalición. En este caso, la presión externa parece haber reforzado la cohesión dentro del reino danés en lugar de acelerar la separación, al menos a corto plazo.

Bougainville

La autonomía de Bougainville surgió de una guerra civil que duró de 1988 a 1998. El Acuerdo de Paz de Bougainville de 2001 estableció un gobierno autónomo, el desarme y un referéndum diferido sobre la independencia, cuya decisión final quedó reservada al parlamento nacional de Papúa Nueva Guinea. El estudio de Anthony Regan, Light Intervention (2010), atribuye el proceso a una combinación de liderazgo local, una modesta presencia internacional y un diseño deliberadamente lento y por etapas.

El referéndum se celebró del 23 de noviembre al 7 de diciembre de 2019. De los 207,213 votantes registrados, participó el 87.38%; 176,928 votantes (98.31%) eligieron la independencia y 3,043 (1.69%), una mayor autonomía. A continuación, se entablaron negociaciones. En 2021, los dos gobiernos acordaron un calendario para la independencia de aquí a 2027, y el Pacto de Era Kone estableció un proceso de ratificación con un periodo para la independencia de 2025 a 2027. El parlamento nacional y el Gobierno Autónomo de Bougainville no se han puesto de acuerdo sobre si la ratificación requiere una mayoría de dos tercios o una mayoría simple. En marzo de 2025, el Foro de Consulta de Líderes por la Independencia de Bougainville recomendó el 1 de septiembre de 2027 como fecha de independencia; en noviembre de 2025 se estableció una Asamblea Constituyente de Bougainville; y en julio de 2026 el foro cambió la fecha recomendada al 1 de septiembre de 2030. El 6 de agosto de 2026, el Órgano Conjunto de Supervisión firmó sus documentos finales de consulta. El 27 de agosto de 2026, el ministro de Asuntos de Bougainville, Manasseh Makiba, presentó ante el parlamento nacional el resultado del referéndum, el informe conjunto de consulta y un «Marco melanesio»; en virtud de ese marco, un voto afirmativo daría lugar primero a una fase de transición de autogobierno, no a la independencia inmediata, y los dos gobiernos no habían acordado qué ocurriría si el parlamento rechazaba el resultado. El parlamento levantó la sesión tras el debate sin fijar una fecha para la votación. Cuando el debate se reanudó en octubre de 2026, Makiba dijo a los diputados que la decisión requería una mayoría de tres cuartos; el primer ministro James Marape afirmó que la fecha de la votación se fijaría en consulta con los líderes de Bougainville. A finales de octubre de 2026 no se había celebrado ninguna votación.

Qué muestra la autonomía por etapas

Groenlandia y Bougainville dan un giro a la preocupación habitual sobre la autonomía. En ambos casos, una vía legal hacia la independencia forma parte del acuerdo. Esto puede hacer que el arreglo sea más estable, porque la cuestión del estatus definitivo se canaliza mediante un procedimiento en lugar de dejarse a la confrontación. El riesgo es quedar en un limbo prolongado: si el procedimiento acordado se estanca, como en Bougainville, la frustración puede crecer en ambos lados.

Hallazgo 3: la descentralización democrática puede coexistir con fuertes movimientos independentistas, pero la vía hacia una votación importa

Cataluña

La autonomía de Cataluña se fundamenta en la Constitución española de 1978 y en su Estatuto de Autonomía. Un nuevo estatuto, aprobado por los parlamentos español y catalán y mediante referéndum en Cataluña, se convirtió en la Ley Orgánica 6/2006. En su sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010, sobre un recurso presentado por 99 diputados del Partido Popular, el Tribunal Constitucional anuló o reinterpretó partes del estatuto y sostuvo que las referencias del preámbulo a Cataluña como nación carecían de efectos jurídicos. El apoyo a la independencia creció en los años siguientes.

El 7 de septiembre de 2017, el Tribunal Constitucional suspendió la ley catalana que convocaba un referéndum de independencia. La votación se celebró el 1 de octubre de 2017: alrededor del 90 % de los votos emitidos respaldaron la independencia, con una participación del 43,03 % y con muchos opositores absteniéndose. Tras una declaración de independencia del Parlamento catalán más adelante ese mes, el Gobierno español invocó el artículo 155 de la Constitución para asumir el control de la administración catalana y convocó elecciones autonómicas. Varios dirigentes fueron procesados; otros abandonaron España.

A continuación se produjo una reconciliación parcial. La Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio de 2024, concedió una amnistía por actos relacionados con el proceso independentista. En la sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025, el Tribunal Constitucional avaló la mayor parte de la ley, aunque declaró inconstitucionales disposiciones concretas, y más adelante, en 2025, se dictaron otras resoluciones.

Escocia

La autonomía de Escocia fue aprobada en un referéndum de 1997 y establecida por la Scotland Act 1998. En 2014, tras un acuerdo entre los gobiernos del Reino Unido y de Escocia, los escoceses votaron sobre la independencia; el 55,3 % votó No. Tras el referéndum sobre el Brexit de 2016, en el que Escocia votó por permanecer en la UE, el Gobierno escocés solicitó una segunda votación. El 23 de noviembre de 2022, al resolver una remisión del Lord Advocate ([2022] UKSC 31), el Tribunal Supremo del Reino Unido sostuvo que un proyecto de ley del Parlamento escocés para celebrar un referéndum de independencia se referiría a materias reservadas a Westminster y excedía las competencias del Parlamento escocés.

Comparación de ambos casos

Ambos casos son democráticos, ambos cuentan con amplias competencias descentralizadas y, en ambos, el movimiento independentista creció durante el período de autonomía. La diferencia radica en el procedimiento para una votación sobre el estatus definitivo. El Reino Unido, que no tiene una constitución escrita y rígida, acordó celebrar una votación en una ocasión. La Constitución española, según la interpretación de su Tribunal Constitucional, no permite un referéndum regional unilateral sobre la secesión. En Escocia, el resultado fue el de una votación legal cuyo desenlace ambas partes aceptaron; en Cataluña, hubo un enfrentamiento seguido de procesamientos y, posteriormente, una amnistía. Ninguno de los dos casos demuestra que la autonomía causara el sentimiento independentista; ambos muestran que la ausencia de un procedimiento acordado para resolver disputas sobre el estatus definitivo eleva el coste del desacuerdo.

Hallazgo 4: la autonomía sin garantías independientes puede retirarse

Hong Kong

La Declaración Conjunta Sino-Británica, firmada el 19 de diciembre de 1984, estableció que la Región Administrativa Especial de Hong Kong gozaría de un alto grado de autonomía, salvo en asuntos exteriores y de defensa, y que sus políticas fundamentales permanecerían sin cambios durante 50 años. Estos compromisos se incorporaron a la Ley Fundamental, en virtud de la cual Hong Kong fue traspasado el 1 de julio de 1997. En 2003, se archivó un proyecto de ley del Gobierno para aplicar el artículo 23 de la Ley Fundamental, relativo a la seguridad nacional, tras protestas masivas.

Desde 2020, el arreglo cambió fundamentalmente. La Ley de Seguridad Nacional del 30 de junio de 2020 fue impuesta por la legislatura nacional. El 11 de marzo de 2021, la Asamblea Popular Nacional votó 2,895 a 0, con una abstención, a favor de reformar el sistema electoral de Hong Kong: el Consejo Legislativo pasó de 70 a 90 escaños, los escaños geográficos elegidos directamente se redujeron de 35 a 20, el Comité Electoral obtuvo 40 escaños propios y se creó un comité para examinar a los candidatos, cuyas decisiones no pueden ser apeladas. El 19 de marzo de 2024, el Consejo Legislativo aprobó la Ordenanza de Salvaguardia de la Seguridad Nacional por 89 votos a 0, completando la legislación prevista en el artículo 23; entró en vigor el 23 de marzo de 2024. El Gobierno del Reino Unido afirmó que la ley socavaba la Declaración Conjunta.

Por qué Hong Kong es diferente

Hong Kong contaba con un tratado internacional, pero la parte signataria del tratado no disponía de medios prácticos para hacerlo cumplir y la interpretación de la Ley Fundamental correspondía a la legislatura nacional del Estado soberano. Su autonomía también abarcaba un sistema político en el que el gobierno central tenía un interés considerable. Åland y Tirol del Sur, en cambio, combinaban compromisos internacionales con Estados anfitriones democráticos, garantías internas que exigían el consentimiento de la autonomía para modificarlas y unos intereses más limitados para el centro.

Comparación de los casos

Hallazgo 5: qué indica la evidencia comparada

La autonomía previene los conflictos más de lo que los pone fin

Cederman, Hug, Schädel y Wucherpfennig (2015), en su análisis de grupos étnicos de todo el mundo desde la Segunda Guerra Mundial, hallaron que la descentralización tiene un efecto significativo de prevención de conflictos cuando no existe un historial previo de conflicto. En contextos posteriores a un conflicto, las concesiones de autonomía por sí solas pueden ser «demasiado poco y demasiado tarde», pero pueden ayudar cuando se combinan con una distribución del poder en el centro. Al utilizar la historia colonial como variable instrumental, sugieren que los análisis ingenuos subestiman el efecto pacificador de la descentralización.

Los partidos regionales y las fronteras condicionan el efecto

Dawn Brancati (2006), en un estudio de 30 democracias entre 1985 y 2000, halló que la descentralización reduce directamente los conflictos étnicos y el secesionismo, pero puede aumentarlos indirectamente al fortalecer a los partidos regionales, que refuerzan las identidades regionales y movilizan apoyos a la secesión. Un estudio de 2026 de Andreas Juon, basado en datos espaciales sobre fronteras regionales en 132 países multiétnicos entre 1946 y 2017, halló que adecuar las fronteras administrativas a los patrones de asentamiento étnico ayuda a apaciguar los conflictos separatistas, mientras que las minorías divididas entre regiones o superadas en número dentro de ellas tienen más probabilidades de seguir movilizándose.

La autonomía puede alimentar el separatismo en determinadas condiciones

El argumento de Cornell sobre el Cáucaso sigue siendo una advertencia: la autonomía proporciona a las élites minoritarias instituciones, recursos y una plataforma similares a los de un Estado. Cuando el objetivo de la minoría es la independencia y el Estado anfitrión es débil u hostil, la autonomía puede servir de trampolín. Las autonomías georgianas acabaron en guerra; el deterioro de la autonomía de Hong Kong siguió el camino opuesto, con el centro recuperando competencias.

Lo que la evidencia no demuestra

• No demuestra que un solo factor garantice la durabilidad. Åland y Tirol del Sur combinan varias características favorables, entre ellas poblaciones pequeñas, riqueza y Estados anfitriones democráticos, y su éxito no puede atribuirse a ninguna de ellas por separado.
• No demuestra que la autonomía provoque movimientos independentistas. El apoyo a la independencia en Cataluña y Escocia creció durante el periodo de autonomía, pero no hay un contrafactual que demuestre que habría sido menor sin ella.
• No determina el desenlace de Bougainville. La decisión del parlamento nacional sobre la ratificación seguía pendiente cuando se redactó este estudio, y el calendario se ha modificado más de una vez.
• No convierte a Hong Kong en un caso típico. Es un caso de autonomía en un Estado de partido único con un interés considerable en su sistema político; dice poco sobre la autonomía dentro de las democracias.
• Los hallazgos comparados son promedios. Se mantienen en numerosos grupos y a lo largo de décadas, y admiten excepciones en ambas direcciones.

Implicaciones para el diseño institucional

1. Blindarse frente a cambios unilaterales. Exigir el consentimiento de la unidad autónoma para las enmiendas, como hace Åland, o incluir el acuerdo en un convenio internacional con un órgano facultado para atender reclamaciones.
2. Dejar por escrito las cuestiones financieras. Los acuerdos duraderos especifican las transferencias fiscales y la distribución de los ingresos. La ambigüedad fiscal se convierte en una fuente recurrente de conflicto.
3. Proteger las bases de la comunidad. Los derechos lingüísticos, las normas sobre la tierra y la escolarización fueron fundamentales en Åland y Alto Adigio. Diseñarlos teniendo en cuenta cómo cambiará la población a causa de la migración.
4. Compartir el poder dentro de las autonomías diversas. Cuando la propia unidad autónoma es mixta, como ocurre en Alto Adigio, la representación proporcional en el gobierno y el empleo público protege a la minoría local.
5. Establecer un procedimiento para las disputas sobre el estatus final. La vía estatutaria de Groenlandia y el acuerdo del Reino Unido de 2014 contrastan con el enfrentamiento en España en 2017. Un procedimiento claro y legal reduce lo que está en juego en caso de desacuerdo, aunque sea exigente.
6. Combinar la autonomía con la representación en el centro. La evidencia cuantitativa sugiere que la autonomía funciona mejor cuando el grupo también tiene voz en las instituciones nacionales.
7. No confiar en promesas que el garante no pueda hacer cumplir. Hong Kong muestra que un tratado sin mecanismos de cumplimiento y cuya interpretación queda en manos del soberano ofrece poca protección.

Preguntas abiertas

• ¿Mostrará la nueva Ley de Autonomía de Åland, si se adopta, cómo modernizar un acuerdo centenario sin reabrir sus fundamentos?
• ¿Cómo se adaptarán las normas de reparto del poder de Alto Adigio al aumento de la proporción de residentes que no pertenecen a ninguno de los tres grupos lingüísticos reconocidos?
• ¿Puede Groenlandia construir una base de ingresos que haga realista su vía estatutaria hacia la independencia, y cómo afectará la presión de las grandes potencias a esa decisión?
• ¿Qué ocurre con una autonomía posterior a un conflicto, como la de Bougainville, cuando el resultado de un referéndum no se ratifica en el plazo acordado?
• ¿Existe un diseño que pueda ofrecer una protección creíble a la autonomía dentro de Estados no democráticos?

Fuentes

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