O que faz a autonomia territorial perdurar? De Åland a Hong Kong

A autonomia territorial — a concessão de autogoverno a uma parte do território de um Estado, sem independência — é uma das ferramentas mais antigas para gerir diferenças nacionais, linguísticas e insulares. Alguns regimes duraram um século com pouca violência. Outros desmoronaram em crises de secessão, foram esvaziados pelo centro ou tornaram-se etapas no caminho para a independência. Este estudo compara oito casos — Åland, Tirol do Sul, Groenlândia, Bougainville, Catalunha, Escócia, Hong Kong e, com base na literatura comparada, as autonomias do Cáucaso do Sul — e pergunta o que distingue os regimes duradouros dos frágeis. As evidências apontam para cinco fatores: uma âncora ou garantia externa; uma proteção que o centro não possa alterar sozinho; uma divisão clara e renegociada regularmente de poderes e recursos financeiros; partilha do poder dentro da unidade autônoma quando ela própria é diversa; e a ausência de uma queixa forte de que a autonomia seja um substituto da autodeterminação, em vez de uma expressão dela. A autonomia não é uma solução confiável para o secessionismo nem sua causa; seu efeito depende em grande medida do desenho institucional e do momento em que é implementada.

Principais conclusões

• Os regimes mais duradouros da amostra, Åland (desde 1920–1921) e Tirol do Sul (1946, 1972), combinam um acordo internacional, proteção contra alterações unilaterais e salvaguardas detalhadas para a língua e a terra.
• A Lei de Autonomia de Åland só pode ser alterada pelo Parlamento finlandês segundo o procedimento constitucional e com o consentimento do Parlamento de Åland. O estatuto de 1972 do Tirol do Sul transferiu a maior parte dos poderes da região para as províncias; a província retém quase 90% dos impostos cobrados em seu território.
• A Groenlândia demonstra um caminho gradual: autogoverno interno em 1979 (73% de votos favoráveis em referendo), autogoverno em 2009 (76% de votos favoráveis) e uma via legal para a independência, cuja decisão cabe ao povo da Groenlândia. A dependência fiscal da Dinamarca continua sendo o principal obstáculo à independência.
• O acordo de paz de Bougainville de 2001 resultou em autonomia e em um referendo, no qual 98.31% votaram pela independência em 2019. O resultado foi apresentado ao Parlamento de Papua-Nova Guiné em 27 August 2026, mas, até o fim de outubro de 2026, não havia sido realizada votação para ratificá-lo, e o fórum de líderes alterou de 2027 para 2030 a data de independência que recomendava.
• A Catalunha e a Escócia mostram que a autonomia negociada em democracias pode coexistir com movimentos independentistas fortes. Suas trajetórias divergiram porque o quadro constitucional da Espanha não permitia um referendo legal, enquanto o Reino Unido concordou com um em 2014, mas posteriormente, segundo sua Suprema Corte, manteve em Westminster o poder de autorizar outro.
• Hong Kong demonstra os limites da autonomia sem garantias independentes: a Declaração Conjunta de 1984 prometeu um alto grau de autonomia por 50 anos, mas a Lei de Segurança Nacional de 2020, a reforma eleitoral de 2021 e a portaria de 2024 relativa ao Artigo 23 concentraram o poder em Pequim muito antes de 2047.
• Estudos transnacionais concluem que a autonomia tende a prevenir conflitos onde não há histórico de conflito, mas que, após um conflito, a autonomia por si só pode ser «pouco, tarde demais»; partidos regionais, desenho das fronteiras e a existência de uma região «central» condicionam esse efeito.

Pergunta de pesquisa e escopo

O que faz a autonomia territorial perdurar? Por «perdurar», entendemos que o arranjo continua a funcionar como autonomia, sem sucumbir a um conflito violento, ser esvaziado pelo Estado central ou tornar-se uma etapa transitória rumo à secessão contra a vontade de uma das partes. A independência por acordo não é necessariamente um fracasso, e tratamos a Gronelândia e Bougainville, onde uma via legal para a independência está integrada no arranjo, como uma categoria distinta.

Concentramo-nos na autonomia assimétrica, em que uma ou algumas regiões têm poderes que as outras não têm, e não nas federações plenas, abrangidas por um estudo complementar. Os casos são:

• Åland (Finlândia), uma autonomia insular desmilitarizada e de língua sueca.
• Tirol do Sul (Itália), uma província de língua alemã e ladina com uma garantia internacional bilateral.
• Gronelândia (Dinamarca), uma autonomia ártica com uma via legal para a independência.
• Bougainville (Papua-Nova Guiné), uma autonomia pós-conflito com um referendo sobre a independência.
• Catalunha (Espanha) e Escócia (Reino Unido), regiões com poderes devolvidos em democracias com fortes movimentos independentistas.
• Hong Kong (China), uma região administrativa especial cuja autonomia foi prometida por tratado.

Baseamo-nos nos estudos comparativos de Ruth Lapidoth, Hurst Hannum, Yash Ghai, Marc Weller e Stefan Wolff, Svante Cornell e em estudos quantitativos sobre autonomia e conflito.

Contexto

Lapidoth definiu a autonomia como um meio de descentralizar poderes para preservar a unidade de um Estado, respeitando ao mesmo tempo a diversidade da sua população. O estudo de Hannum Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination apresentou-a como uma forma de conciliar reivindicações concorrentes sem que nenhuma das partes abandonasse os seus princípios. O volume organizado por Ghai Autonomy and Ethnicity (2000), com capítulos sobre o Canadá, a Índia, a China, a África do Sul, a Etiópia, a Papua-Nova Guiné, a Espanha e outros países, salientou que a autonomia é um dos instrumentos de gestão de conflitos mais procurados e mais contestados.

A literatura é marcada por duas preocupações opostas. Uma sustenta que a autonomia é uma concessão que satisfaz exigências moderadas e mantém o Estado unido. A outra, formulada de modo mais incisivo por Svante Cornell em 2002, sustenta que a autonomia pode criar as instituições, as elites e as identidades que tornam a secessão mais provável. As evidências de Cornell provinham da Geórgia, onde, entre cinco populações de minorias étnicas, as duas que tinham estatuto autónomo, os abecásios e os ossetas do Sul, foram as únicas a envolver-se num conflito armado com o governo.

Stefan Wolff e Marc Weller, em Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution (2005) e em trabalhos posteriores, argumentaram que o debate é demasiado binário. Em muitos acordos recentes, o autogoverno territorial é o eixo de um pacote de «partilha complexa do poder» que também inclui representação no centro, garantias de direitos humanos, envolvimento internacional e procedimentos de resolução de litígios. O funcionamento da autonomia depende do pacote como um todo.

Método e fontes

Usamos uma comparação estruturada de casos selecionados pela variação dos resultados (duradouros, transitórios, contestados e erodidos), e não pela representatividade. Para cada caso, identificamos o instrumento fundador, o mecanismo de garantia, o âmbito dos poderes e os mecanismos fiscais, as regras internas de partilha do poder e a trajetória até 2026, recorrendo a documentos primários sempre que disponíveis (a Declaração Conjunta, decisões judiciais e leis espanholas, registos do Supremo Tribunal do Reino Unido e o relato do próprio Parlamento de Åland sobre a sua autonomia) e a fontes secundárias para o restante. Em seguida, comparamos os casos com três estudos transnacionais sobre autonomia e conflito.

A comparação tem limitações. Inclui casos célebres, que tendem a ser excecionalmente bem-sucedidos ou particularmente problemáticos. Não permite separar o efeito da autonomia dos efeitos da riqueza, da geografia ou da qualidade democrática do Estado anfitrião, que variam entre os casos.

Constatação 1: as autonomias duradouras estão ancoradas fora da política ordinária do Estado anfitrião

Åland

Após a independência da Finlândia, em 1917, a população suecófona das Ilhas Åland pressionou pela reunificação com a Suécia. A Finlândia respondeu com uma Lei de Autonomia em 1920, e a disputa foi submetida à Liga das Nações, cujo Conselho decidiu, em 1921, que as ilhas permaneceriam finlandesas, mas que a Finlândia deveria garantir a língua, a cultura e as tradições suecas da população. Uma convenção assinada em 20 de outubro de 1921 pela Suécia, pela Finlândia e por vários outros Estados europeus confirmou o estatuto desmilitarizado e neutralizado das ilhas.

Desde então, o acordo foi renovado duas vezes, por meio de novas Leis de Autonomia em 1951 e 1991; a Lei atual entrou em vigor em 1 de janeiro de 1993. Destacam-se duas características do desenho institucional. Primeiro, a Lei só pode ser alterada pelo Parlamento finlandês, seguindo o procedimento exigido para as alterações constitucionais e apenas com o consentimento do Parlamento de Åland. Segundo, protege a língua e a base fundiária da comunidade por meio do direito de domicílio (hembygdsrätt), necessário para votar ou candidatar-se ao Parlamento de Åland e para possuir imóveis rurais. Quem se muda para Åland pode adquiri-lo após cinco anos de residência, desde que seja cidadão finlandês e tenha conhecimentos suficientes de sueco. Quando a Finlândia aderiu à União Europeia, Åland realizou o seu próprio referendo em 20 de novembro de 1994, no qual a adesão foi aprovada por 73.64% dos votos, e um protocolo do tratado de adesão da Finlândia preservou as suas restrições à propriedade fundiária e a determinados direitos empresariais.

O acordo não está congelado. Uma comissão parlamentar presidida pela antiga presidente finlandesa Tarja Halonen trabalhou numa nova Lei de Autonomia a partir de 2013, apresentando relatórios em 2015 e 2017; grupos de trabalho conjuntos do Ministério da Justiça e do Governo de Åland deram continuidade aos trabalhos a partir de 2023, e um grupo nomeado em janeiro de 2025 deveria concluir um projeto até maio de 2026. Assim, uma população de cerca de 30,000 pessoas manteve o mesmo acordo fundamental durante um século, renegociando ao mesmo tempo os seus pormenores.

Alto Ádige

A autonomia do Alto Ádige também tem uma origem internacional: o acordo assinado em Paris, em 5 de setembro de 1946, pelo ministro dos Negócios Estrangeiros austríaco Karl Gruber e pelo primeiro-ministro italiano Alcide De Gasperi. O acordo prometia à população germanófona direitos iguais, ensino na língua materna, repartições públicas e nomes bilingues, bem como autonomia legislativa e executiva regional.

O primeiro estatuto de autonomia, de 1948, dececionou os falantes de alemão porque integrou a província numa região maior, o Trentino-Alto Ádige, de maioria italófona. Em 1960, a Áustria levou a questão às Nações Unidas; no início da década de 1960, teve início uma campanha de atentados terroristas; as negociações foram retomadas e, em 1969, produziram um pacote de medidas. O segundo estatuto de autonomia, de 1972, transferiu a maior parte dos poderes legislativos e executivos da região para as duas províncias. A província de Bolzano retém quase 90% dos impostos cobrados no seu território. Em 1992, a Áustria e a Itália puseram formalmente fim ao litígio, com base no entendimento de que o pacote tinha sido implementado.

Dentro da província, a autonomia combina-se com a partilha do poder com base nos grupos linguísticos. Os lugares no governo provincial devem refletir a força proporcional dos grupos linguísticos alemão e italiano no parlamento provincial; a representação ladina é garantida separadamente, e os cargos públicos são distribuídos proporcionalmente entre os grupos linguísticos. Stefan Wolff descreve o Tirol do Sul como um caso de partilha complexa do poder, no qual a autonomia territorial, os direitos dos grupos e uma garantia internacional se reforçam mutuamente. No censo dos grupos linguísticos de 2024, o instituto provincial de estatística ASTAT contabilizou 68.61% das declarações válidas a favor do grupo alemão, 26.98% a favor do italiano e 4.41% a favor do ladino, face a cerca de 69.4%, 26.1% e 4.5% em 2011. As declarações abrangem apenas cidadãos italianos; com o número crescente de residentes estrangeiros, as percentagens dos grupos no conjunto da população residente são inferiores, lembrando que a migração está a transformar a sociedade para a qual foi concebido o acordo de 1972.

Por que razão as garantias externas são importantes

Em ambos os casos, o acordo original foi um pacto entre Estados, monitorizado por um organismo internacional (a Liga das Nações, no caso de Åland) ou por um Estado com laços de parentesco (a Áustria, no caso do Tirol do Sul). Essa garantia teve três efeitos. Tornou mais credível o compromisso do Estado anfitrião, pois violá-lo teria custos internacionais. Deu à minoria um canal externo para apresentar queixas, sem exigir a secessão. E abrandou a mudança, porque as alterações tinham de ser acordadas por mais partes.

Constatação 2: algumas autonomias são concebidas como etapas intermédias

Gronelândia

A autonomia da Gronelândia foi construída por etapas. Num referendo realizado em 17 January 1979, 73.06% dos eleitores aprovaram o regime de autonomia interna, que entrou em vigor em 1 May 1979. A Gronelândia usou então os seus novos poderes para sair da Comunidade Económica Europeia, o que fez em 1985. Num segundo referendo, realizado em 25 November 2008, 76.22% dos eleitores, com uma participação de 71.96%, aprovaram um regime de autogoverno mais amplo. A Lei sobre o Autogoverno da Gronelândia entrou em vigor em 21 June 2009. Reconheceu os gronelandeses como um povo ao abrigo do direito internacional, estabeleceu o gronelandês como língua oficial, permitiu à Gronelândia assumir competências adicionais, como as relativas à polícia e aos tribunais, e definiu um procedimento segundo o qual a decisão sobre a independência é tomada pelo povo da Gronelândia, seguindo-se negociações com o governo dinamarquês e o consentimento do parlamento dinamarquês.

O dinheiro é a restrição determinante. A secção 5 da Lei de 2009 fixa a subvenção anual global da Dinamarca em DKK 3,439.6 million, aos níveis de preços e salários de 2009, com indexação anual. Nos termos da secção 8, se a Gronelândia receber receitas provenientes de recursos minerais, a subvenção é reduzida em metade das receitas que excederem DKK 75 million por ano (esse limiar também é indexado). A independência depende, assim, de a Gronelândia conseguir substituir a subvenção pelas suas próprias receitas.

Os acontecimentos recentes mostram como a pressão externa pode alterar a política da autonomia. Na antevéspera das eleições de 11 de março de 2025, o interesse declarado do presidente dos EUA, Donald Trump, em adquirir a Gronelândia dominou o debate; uma sondagem de janeiro de 2025 revelou que 85% dos groenlandeses se opunham à adesão aos Estados Unidos. Os Democratas (Demokraatit), que defendem uma independência gradual, obtiveram 30,26%, e o seu líder, Jens-Frederik Nielsen, formou uma ampla coligação. Neste caso, a pressão externa parece ter reforçado a coesão no seio do Reino da Dinamarca, em vez de acelerar a separação, pelo menos a curto prazo.

Bougainville

A autonomia de Bougainville resultou de uma guerra civil que durou de 1988 a 1998. O Acordo de Paz de Bougainville de 2001 previa um governo autónomo, o desarmamento e um referendo sobre a independência adiado, ficando a decisão final reservada ao parlamento nacional da Papua-Nova Guiné. O estudo de Anthony Regan, Light Intervention (2010), atribui o processo a uma combinação de liderança local, presença internacional limitada e um modelo deliberadamente lento e faseado.

O referendo realizou-se de 23 de novembro a 7 de dezembro de 2019. Dos 207.213 eleitores inscritos, 87,38% participaram; 176.928 eleitores (98,31%) escolheram a independência e 3.043 (1,69%), maior autonomia. Seguiram-se negociações. Em 2021, os dois governos acordaram um calendário para a independência até 2027, e o Pacto Era Kone estabeleceu um processo de ratificação com um período para a independência entre 2025 e 2027. O parlamento nacional e o Governo Autónomo de Bougainville discordaram sobre se a ratificação exige uma maioria de dois terços ou uma maioria simples. Em março de 2025, o Fórum de Consulta dos Líderes da Independência de Bougainville recomendou o dia 1 de setembro de 2027 como data da independência; uma Assembleia Constituinte de Bougainville foi criada em novembro de 2025; e, em julho de 2026, o fórum alterou a data recomendada para 1 de setembro de 2030. Em 6 de agosto de 2026, o Órgão Conjunto de Supervisão assinou os seus documentos finais de consulta. Em 27 de agosto de 2026, o ministro dos assuntos de Bougainville, Manasseh Makiba, apresentou ao parlamento nacional o resultado do referendo, o relatório conjunto da consulta e um «Quadro Melanésio»; segundo esse quadro, um voto favorável conduziria primeiro a uma fase de transição de autogoverno, e não à independência imediata, e os dois governos não tinham chegado a acordo sobre o que aconteceria se o parlamento rejeitasse o resultado. O parlamento suspendeu os trabalhos após o debate, sem marcar uma data para a votação. Quando o debate foi retomado em outubro de 2026, Makiba disse aos deputados que a decisão exigia uma maioria de três quartos; o primeiro-ministro James Marape afirmou que a data da votação seria definida em consulta com a liderança de Bougainville. Até ao final de outubro de 2026, não tinha sido realizada nenhuma votação.

O que a autonomia faseada demonstra

A Gronelândia e Bougainville invertem a preocupação habitual com a autonomia. Em ambos os casos, uma via legal para a independência faz parte do acordo. Isso pode tornar o arranjo mais estável, porque a questão do estatuto final é canalizada para um procedimento, em vez de ficar entregue ao confronto. O risco é um longo impasse: se o procedimento acordado estagnar, como em Bougainville, a frustração pode aumentar de ambos os lados.

Constatação 3: a descentralização democrática pode coexistir com fortes movimentos independentistas, mas a via para uma votação é importante

Catalunha

A autonomia da Catalunha assenta na Constituição espanhola de 1978 e no seu Estatuto de Autonomia. Um novo estatuto, aprovado pelos parlamentos espanhol e catalão e por referendo na Catalunha, tornou-se a Lei Orgânica 6/2006. No acórdão 31/2010, de 28 de junho de 2010, relativo a um recurso interposto por 99 deputados do Partido Popular, o Tribunal Constitucional anulou ou reinterpretou partes do estatuto e declarou que as referências do preâmbulo à Catalunha como nação não tinham efeitos jurídicos. O apoio à independência cresceu nos anos seguintes.

Em 7 de setembro de 2017, o Tribunal Constitucional suspendeu a lei catalã que convocava um referendo sobre a independência. A votação realizou-se em 1 de outubro de 2017: cerca de 90% dos votos expressos apoiaram a independência, com uma participação de 43,03%, tendo muitos opositores optado pela abstenção. Após uma declaração de independência pelo parlamento catalão, mais tarde nesse mês, o governo espanhol invocou o artigo 155.º da Constituição para assumir o controlo da administração catalã e convocou eleições regionais. Vários dirigentes foram processados; outros deixaram a Espanha.

Seguiu-se uma reconciliação parcial. A Lei Orgânica 1/2024, de 10 de junho de 2024, concedeu uma amnistia por atos relacionados com o processo independentista. No acórdão 137/2025, de 26 de junho de 2025, o Tribunal Constitucional confirmou a maior parte da lei, declarando inconstitucionais disposições específicas, e foram proferidas novas decisões mais tarde, em 2025.

Escócia

A devolução de poderes à Escócia foi aprovada num referendo em 1997 e instituída pelo Scotland Act 1998. Em 2014, após um acordo entre os governos do Reino Unido e da Escócia, os escoceses votaram sobre a independência; 55,3% votaram Não. Após o referendo sobre o Brexit de 2016, no qual a Escócia votou pela permanência na UE, o governo escocês procurou realizar uma segunda votação. Em 23 de novembro de 2022, numa consulta submetida pelo Lord Advocate ([2022] UKSC 31), o Supremo Tribunal do Reino Unido decidiu que um projeto de lei do Parlamento escocês para um referendo sobre a independência diria respeito a matérias reservadas a Westminster e estaria fora da competência do Parlamento escocês.

Comparação entre os dois casos

Ambos os casos são democráticos, ambos dispõem de amplos poderes devolvidos e, em ambos, o movimento independentista cresceu durante o período de autonomia. A diferença reside no procedimento para uma votação sobre o estatuto definitivo. O Reino Unido, que não tem uma constituição escrita rígida, concordou uma vez com a realização de uma votação. A Constituição espanhola, conforme interpretada pelo Tribunal Constitucional, não permite um referendo regional unilateral sobre a secessão. Na Escócia, o resultado foi uma votação legal cujo desfecho foi aceite por ambas as partes; na Catalunha, houve um confronto, seguido de processos judiciais e, depois, de uma amnistia. Nenhum dos casos demonstra que a autonomia tenha causado o sentimento independentista; ambos mostram que a ausência de um procedimento acordado para dirimir disputas sobre o estatuto definitivo aumenta o custo do desacordo.

Conclusão 4: a autonomia sem garantias independentes pode ser retirada

Hong Kong

A Declaração Conjunta Sino-Britânica, assinada em 19 de dezembro de 1984, estabeleceu que a Região Administrativa Especial de Hong Kong gozaria de um elevado grau de autonomia, exceto em matéria de relações exteriores e defesa, e que as suas políticas fundamentais permaneceriam inalteradas por 50 anos. Esses compromissos foram inscritos na Lei Básica, ao abrigo da qual Hong Kong foi transferido em 1 de julho de 1997. Em 2003, um projeto de lei do governo que implementava o artigo 23.º da Lei Básica, relativo à segurança nacional, foi retirado após protestos em massa.

A partir de 2020, o arranjo mudou fundamentalmente. A Lei de Segurança Nacional de 30 de junho de 2020 foi imposta pelo legislativo nacional. Em 11 de março de 2021, a Assembleia Popular Nacional votou por 2.895 a 0, com uma abstenção, para reformular o sistema eleitoral de Hong Kong: o Conselho Legislativo passou de 70 para 90 assentos, os assentos geográficos eleitos diretamente diminuíram de 35 para 20, o Comitê Eleitoral ganhou 40 assentos próprios e foi criado um comitê para examinar os candidatos, cujas decisões não podem ser contestadas. Em 19 de março de 2024, o Conselho Legislativo aprovou a Portaria de Salvaguarda da Segurança Nacional por 89 votos a 0, concluindo a legislação do Artigo 23; ela entrou em vigor em 23 de março de 2024. O governo do Reino Unido afirmou que a lei comprometia a Declaração Conjunta.

Por que Hong Kong é diferente

Hong Kong tinha um tratado internacional, mas a outra parte do tratado não dispunha de meios práticos para fazê-lo cumprir, e a interpretação da Lei Básica cabia ao legislativo nacional do Estado soberano. Sua autonomia também abrangia um sistema político pelo qual o governo central tinha forte interesse. Åland e Tirol do Sul, em contraste, combinaram compromissos internacionais com Estados anfitriões democráticos, garantias internas que exigiam o consentimento da autonomia para serem alteradas e interesses menos importantes para o centro.

Comparação dos casos

Constatação 5: o que dizem as evidências transnacionais

A autonomia previne conflitos mais do que os encerra

Cederman, Hug, Schädel e Wucherpfennig (2015), analisando grupos étnicos em todo o mundo desde a Segunda Guerra Mundial, constataram que a descentralização tem um efeito significativo de prevenção de conflitos quando não há um histórico prévio de conflito. Em contextos pós-conflito, concessões de autonomia, por si só, podem ser «insuficientes e tardias», mas podem ajudar quando combinadas com a partilha de poder no centro. Usando a história colonial como variável instrumental, eles sugerem que análises ingênuas subestimam o efeito pacificador da descentralização.

Partidos regionais e fronteiras condicionam o efeito

Dawn Brancati (2006), em um estudo de 30 democracias entre 1985 e 2000, constatou que a descentralização reduz diretamente o conflito étnico e o secessionismo, mas pode aumentá-los indiretamente ao fortalecer partidos regionais, que reforçam identidades regionais e mobilizam-se pela secessão. Um estudo de 2026 de Andreas Juon, que utilizou dados espaciais sobre fronteiras regionais em 132 países multiétnicos entre 1946 e 2017, constatou que alinhar as fronteiras administrativas aos padrões de distribuição étnica ajuda a atenuar conflitos separatistas, enquanto minorias divididas entre regiões ou em minoria numérica dentro delas têm maior probabilidade de continuar mobilizando-se.

A autonomia pode alimentar o separatismo em certas condições

O argumento de Cornell sobre o Cáucaso continua sendo um alerta: a autonomia proporciona às elites minoritárias instituições semelhantes às de um Estado, recursos e uma plataforma. Quando o objetivo da minoria é a independência e o Estado anfitrião é fraco ou hostil, a autonomia pode servir de trampolim. As autonomias georgianas terminaram em guerra; a erosão de Hong Kong ocorreu no sentido inverso, com o centro retomando poderes.

O que as evidências não mostram

• Não mostram que qualquer fator isolado garanta a durabilidade. Åland e Tirol do Sul combinam várias características favoráveis, incluindo populações pequenas, riqueza e Estados anfitriões democráticos, e seu sucesso não pode ser atribuído a nenhuma delas isoladamente.
• Não mostram que a autonomia cause movimentos de independência. O apoio à independência na Catalunha e na Escócia cresceu durante a autonomia, mas não há um contrafactual que demonstre que teria sido menor sem ela.
• Não resolvem o desfecho de Bougainville. A decisão do parlamento nacional sobre a ratificação ainda estava pendente quando este estudo foi escrito, e o cronograma mudou mais de uma vez.
• Não tornam Hong Kong um caso típico. Trata-se de um caso de autonomia em um Estado de partido único com forte interesse em seu sistema político; diz pouco sobre a autonomia em democracias.
• Os resultados transnacionais são médias. Eles se aplicam a muitos grupos e décadas e admitem exceções em ambas as direções.

Implicações para o desenho institucional

1. Proteja contra mudanças unilaterais. Exija o consentimento da unidade autônoma para emendas, como faz Åland, ou inclua o acordo em um tratado internacional com um órgão habilitado a ouvir reclamações.
2. Formalize os aspectos financeiros por escrito. Acordos duradouros especificam as transferências fiscais e a repartição das receitas. A ambiguidade fiscal torna-se uma fonte recorrente de conflito.
3. Proteja as bases da comunidade. Os direitos linguísticos, as regras fundiárias e a educação foram centrais em Åland e no Tirol do Sul. Conceba-os levando em conta como a população mudará devido à migração.
4. Compartilhe o poder dentro de autonomias diversas. Quando a própria unidade autônoma é heterogênea, como no Tirol do Sul, a representação proporcional no governo e no emprego público protege a minoria local.
5. Preveja um procedimento para disputas sobre o status final. A via estatutária da Groenlândia e o acordo de 2014 do Reino Unido contrastam com o confronto na Espanha em 2017. Um procedimento claro e legal reduz o peso da discordância, mesmo que seja exigente.
6. Combine autonomia com representação no centro. As evidências quantitativas sugerem que a autonomia funciona melhor quando o grupo também tem voz nas instituições nacionais.
7. Não dependa de promessas que o garantidor não possa fazer cumprir. Hong Kong mostra que um tratado sem mecanismos de aplicação e cuja interpretação fica a cargo do soberano oferece pouca proteção.

Questões em aberto

• A nova Lei de Autonomia de Åland, caso seja adotada, mostrará como um acordo centenário pode ser modernizado sem reabrir seus fundamentos?
• Como as regras de compartilhamento de poder do Tirol do Sul se adaptarão ao aumento da proporção de residentes que não pertencem a nenhum dos três grupos linguísticos reconhecidos?
• A Groenlândia pode construir uma base de receitas que torne realista sua via estatutária para a independência, e como a pressão das grandes potências afetará essa escolha?
• O que acontece com uma autonomia pós-conflito, como a de Bougainville, quando o resultado de um referendo não é ratificado no prazo acordado?
• Existe um modelo capaz de oferecer proteção confiável à autonomia em Estados não democráticos?

Fontes

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