Was lässt territoriale Autonomie dauerhaft bestehen? Von Åland bis Hongkong

Territoriale Autonomie, die Gewährung von Selbstregierung für einen Teil des Staatsgebiets ohne Unabhängigkeit, ist eines der ältesten Instrumente zur Bewältigung nationaler, sprachlicher und insularer Unterschiede. Einige Regelungen bestehen seit einem Jahrhundert und gingen mit wenig Gewalt einher. Andere sind in Sezessionskrisen zusammengebrochen, vom Zentrum ausgehöhlt worden oder zu Zwischenstationen auf dem Weg zur Unabhängigkeit geworden. Diese Studie vergleicht acht Fälle – Åland, Südtirol, Grönland, Bougainville, Katalonien, Schottland und Hongkong sowie, anhand der vergleichenden Forschungsliteratur, die Autonomien im Südkaukasus – und fragt, worin sich dauerhafte von fragilen Regelungen unterscheiden. Die Befunde weisen auf fünf Faktoren hin: eine externe Verankerung oder Garantie, eine Verankerung, die das Zentrum nicht allein ändern kann, eine klare und regelmäßig neu ausgehandelte Aufteilung von Zuständigkeiten und finanziellen Mitteln, Machtteilung innerhalb der autonomen Einheit, sofern diese selbst vielfältig ist, sowie das Fehlen eines starken Missstandsgefühls, wonach Autonomie ein Ersatz für Selbstbestimmung sei und nicht deren Ausdruck. Autonomie ist weder ein verlässliches Mittel gegen Sezessionismus noch dessen Ursache; ihre Wirkung hängt stark von der Ausgestaltung und dem Zeitpunkt ab.

Zentrale Erkenntnisse

• Die dauerhaftesten Regelungen in der Stichprobe, Åland (seit 1920–1921) und Südtirol (1946, 1972), verbinden ein internationales Abkommen, Schutz vor einseitigen Änderungen und detaillierte Garantien für Sprache und Land.
• Ålands Autonomiegesetz kann nur vom finnischen Parlament im verfassungsrechtlichen Verfahren und mit Zustimmung des Åländischen Parlaments geändert werden. Südtirols Autonomiestatut von 1972 übertrug die meisten Zuständigkeiten von der Region auf die Provinzen; die Provinz behält fast 90 % der in ihrem Gebiet erhobenen Steuern.
• Grönland veranschaulicht einen stufenweisen Weg: Selbstverwaltung 1979 (73 % Ja-Stimmen in einem Referendum), Selbstregierung 2009 (76 % Ja-Stimmen) und ein rechtlicher Weg zur Unabhängigkeit, über den die Bevölkerung Grönlands entscheidet. Die finanzielle Abhängigkeit von Dänemark bleibt das größte Hindernis für die Unabhängigkeit.
• Bougainvilles Friedensabkommen von 2001 führte zu Autonomie und einem Referendum, in dem 2019 98,31 % für die Unabhängigkeit stimmten. Das Ergebnis wurde dem Parlament von Papua-Neuguinea am 27. August 2026 vorgelegt, aber bis Ende Oktober 2026 war noch keine Abstimmung über die Ratifizierung erfolgt, und das Führungsforum verschob den von ihm empfohlenen Unabhängigkeitstermin von 2027 auf 2030.
• Katalonien und Schottland zeigen, dass ausgehandelte Autonomie in Demokratien mit starken Unabhängigkeitsbewegungen einhergehen kann. Ihre Entwicklungen verliefen unterschiedlich, weil Spaniens Verfassungsrahmen kein legales Referendum zuließ, während das Vereinigte Königreich 2014 einem solchen zustimmte, später jedoch – laut seinem Obersten Gerichtshof – die Befugnis, ein weiteres abzuhalten, beim Parlament in Westminster beließ.
• Hongkong zeigt die Grenzen von Autonomie ohne unabhängige Garantien: Die Gemeinsame Erklärung von 1984 versprach für 50 Jahre ein hohes Maß an Autonomie, doch das Nationale Sicherheitsgesetz von 2020, die Wahlrechtsreform von 2021 und die Verordnung zu Artikel 23 von 2024 konzentrierten die Macht lange vor 2047 in Peking.
• Ländervergleichende Studien zeigen, dass Autonomie Konflikte tendenziell verhindert, wenn es keine Konfliktgeschichte gibt; eine Autonomie nach einem Konflikt kann für sich genommen jedoch „zu wenig und zu spät“ sein. Regionale Parteien, die Gestaltung der Grenzen und das Vorhandensein einer „Kernregion“ beeinflussen die Wirkung.

Forschungsfrage und Untersuchungsrahmen

Was lässt territoriale Autonomie dauerhaft bestehen? Mit „dauerhaft“ meinen wir, dass die Regelung weiterhin als Autonomie funktioniert, weder in einen gewaltsamen Konflikt mündet noch vom Zentralstaat ausgehöhlt wird noch gegen den Willen einer der Parteien zu einem Übergangsschritt zur Sezession wird. Eine einvernehmliche Unabhängigkeit ist nicht zwangsläufig ein Scheitern, und wir behandeln Grönland und Bougainville, in deren Regelungen ein Rechtsweg zur Unabhängigkeit verankert ist, als eigene Kategorie.

Wir konzentrieren uns auf asymmetrische Autonomie, bei der eine oder wenige Regionen über Befugnisse verfügen, die andere nicht haben, und nicht auf vollständige Föderationen, die eine begleitende Studie behandelt. Die Fälle sind:

• Åland (Finnland), eine entmilitarisierte, schwedischsprachige Inselautonomie.
• Südtirol (Italien), eine deutsch- und ladinischsprachige Provinz mit einer bilateralen völkerrechtlichen Absicherung.
• Grönland (Dänemark), eine arktische Autonomie mit einem gesetzlichen Weg zur Unabhängigkeit.
• Bougainville (Papua-Neuguinea), eine Autonomie nach einem Konflikt mit einem Unabhängigkeitsreferendum.
• Katalonien (Spanien) und Schottland (Vereinigtes Königreich), Regionen mit übertragenen Befugnissen in Demokratien mit starken Unabhängigkeitsbewegungen.
• Hongkong (China), eine Sonderverwaltungsregion, deren Autonomie vertraglich zugesichert wurde.

Wir stützen uns auf vergleichende Arbeiten von Ruth Lapidoth, Hurst Hannum, Yash Ghai, Marc Weller und Stefan Wolff, Svante Cornell sowie auf quantitative Studien zu Autonomie und Konflikten.

Hintergrund

Lapidoth definierte Autonomie als Mittel zur Verteilung von Befugnissen, um die Einheit eines Staates zu bewahren und zugleich die Vielfalt seiner Bevölkerung zu achten. Hannums Studie Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination fasste sie als Möglichkeit auf, konkurrierende Ansprüche miteinander in Einklang zu bringen, ohne dass eine der Seiten ihre Grundsätze aufgeben muss. Ghais Sammelband Autonomy and Ethnicity (2000), mit Kapiteln zu Kanada, Indien, China, Südafrika, Äthiopien, Papua-Neuguinea, Spanien und weiteren Ländern, betonte, dass Autonomie zu den am stärksten gefragten und zugleich am stärksten bekämpften Instrumenten des Konfliktmanagements gehört.

Zwei gegensätzliche Befürchtungen ziehen sich durch die Literatur. Die eine besagt, Autonomie sei ein Zugeständnis, das moderate Forderungen befriedige und den Staat zusammenhalte. Die andere, am deutlichsten von Svante Cornell im Jahr 2002 vertreten, besagt, Autonomie könne Institutionen, Eliten und Identitäten schaffen, die eine Sezession wahrscheinlicher machten. Cornells Belege stammten aus Georgien, wo von fünf ethnischen Minderheiten nur die beiden mit Autonomiestatus, die Abchasen und Südosseten, bewaffnete Konflikte mit der Regierung austrugen.

Stefan Wolff und Marc Weller vertraten in Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution (2005) und späteren Arbeiten die Auffassung, dass die Debatte zu sehr in Gegensätzen denke. In vielen jüngeren Vereinbarungen bildet die territoriale Selbstverwaltung den Kern eines Pakets zur „komplexen Machtteilung“, das auch die Vertretung auf zentralstaatlicher Ebene, Menschenrechtsgarantien, internationale Beteiligung und Verfahren zur Streitbeilegung umfasst. Ob Autonomie funktioniert, hängt vom Gesamtpaket ab.

Methode und Quellen

Wir verwenden einen strukturierten Vergleich von Fällen, die nach der Variation des Ergebnisses (dauerhaft, im Übergang, umstritten und ausgehöhlt) und nicht nach ihrer Repräsentativität ausgewählt wurden. Für jeden Fall bestimmen wir das Gründungsinstrument, den Garantie-Mechanismus, den Umfang der Befugnisse und die Finanzierungsregelungen, die internen Regeln zur Machtteilung und den Verlauf bis 2026. Dabei nutzen wir, wo verfügbar, Primärdokumente (die Gemeinsame Erklärung, spanische Gerichtsurteile und Gesetze, Unterlagen des Obersten Gerichtshofs des Vereinigten Königreichs sowie die eigene Darstellung der Autonomie durch das åländische Parlament) und für die übrigen Aspekte Sekundärquellen. Anschließend stellen wir die Fälle drei länderübergreifenden Studien zu Autonomie und Konflikten gegenüber.

Der Vergleich hat Grenzen. Er umfasst bekannte Fälle, die tendenziell entweder ungewöhnlich erfolgreich oder besonders problematisch sind. Er kann den Effekt der Autonomie nicht vom Effekt des Wohlstands, der Geografie oder der demokratischen Qualität des Zentralstaats trennen, da diese Faktoren zwischen den Fällen variieren.

Befund 1: Dauerhafte Autonomien sind außerhalb der gewöhnlichen Politik des Zentralstaats verankert

Åland

Nach der Unabhängigkeit Finnlands im Jahr 1917 drängte die schwedischsprachige Bevölkerung der Ålandinseln auf eine Wiedervereinigung mit Schweden. Finnland reagierte 1920 mit einem Autonomiegesetz, und der Streit wurde dem Völkerbund vorgelegt. Dessen Rat entschied 1921, dass die Inseln finnisch bleiben sollten, Finnland aber der Bevölkerung ihre schwedische Sprache, Kultur und Traditionen garantieren müsse. Ein am 20. Oktober 1921 von Schweden, Finnland und mehreren anderen europäischen Staaten unterzeichnetes Abkommen bestätigte den entmilitarisierten und neutralen Status der Inseln.

Die Regelung wurde seither zweimal durch neue Autonomiegesetze erneuert, 1951 und 1991; das geltende Gesetz trat am 1. Januar 1993 in Kraft. Zwei Gestaltungsmerkmale stechen hervor. Erstens kann das Gesetz nur vom finnischen Parlament nach dem für Verfassungsänderungen vorgeschriebenen Verfahren und nur mit Zustimmung des åländischen Parlaments geändert werden. Zweitens schützt es Sprache und Landbesitz der Gemeinschaft durch das Heimatrecht (hembygdsrätt), das erforderlich ist, um das åländische Parlament zu wählen oder für dieses zu kandidieren sowie ländlichen Grundbesitz zu erwerben. Zugezogene können es nach fünf Jahren Wohnsitz erwerben, sofern sie finnische Staatsangehörige sind und über ausreichende Schwedischkenntnisse verfügen. Als Finnland der Europäischen Union beitrat, hielt Åland am 20. November 1994 ein eigenes Referendum ab, in dem der Beitritt mit 73.64% der Stimmen angenommen wurde; ein Protokoll im finnischen Beitrittsvertrag bewahrte die Beschränkungen für den Landbesitz und bestimmte Gewerberechte.

Die Regelung ist nicht unveränderlich. Ein von der ehemaligen finnischen Präsidentin Tarja Halonen geleiteter Parlamentsausschuss arbeitete ab 2013 an einem neuen Autonomiegesetz und legte 2015 und 2017 Berichte vor; gemeinsame Arbeitsgruppen des Justizministeriums und der Regierung von Åland setzten die Arbeit ab 2023 fort, und eine im Januar 2025 eingesetzte Gruppe sollte bis Mai 2026 einen Entwurf fertigstellen. Eine Bevölkerung von etwa 30,000 Menschen hat somit ein Jahrhundert lang dieselbe grundlegende Vereinbarung beibehalten und zugleich deren Einzelheiten neu verhandelt.

Südtirol

Auch die Autonomie Südtirols hat einen internationalen Ursprung: das am 5. September 1946 in Paris vom österreichischen Außenminister Karl Gruber und dem italienischen Ministerpräsidenten Alcide De Gasperi unterzeichnete Abkommen. Es versprach der deutschsprachigen Bevölkerung gleiche Rechte, Unterricht in der Muttersprache, zweisprachige öffentliche Ämter und Ortsnamen sowie regionale Gesetzgebungs- und Exekutivautonomie.

Das erste Autonomiestatut von 1948 enttäuschte die deutschsprachige Bevölkerung, weil es die Provinz einer größeren Region, Trentino-Südtirol, mit italienischsprachiger Mehrheit zuordnete. Österreich brachte die Frage 1960 vor die Vereinten Nationen; Anfang der 1960er-Jahre begann eine terroristische Bombenkampagne; die Verhandlungen wurden wieder aufgenommen und führten 1969 zu einem Maßnahmenpaket. Mit dem zweiten Autonomiestatut von 1972 wurden die meisten Gesetzgebungs- und Exekutivbefugnisse von der Region auf die beiden Provinzen übertragen. Die Provinz Bozen behält fast 90% der in ihrem Gebiet erhobenen Steuern. 1992 beendeten Österreich und Italien ihren Streit formell unter der Voraussetzung, dass das Maßnahmenpaket umgesetzt worden war.

Innerhalb der Provinz wird Autonomie mit gruppenbasierter Machtteilung verbunden. Die Sitze in der Landesregierung müssen die proportionale Stärke der deutschen und italienischen Sprachgruppen im Landtag widerspiegeln; die ladinische Vertretung wird gesondert garantiert, und öffentliche Stellen werden im Verhältnis zu den Sprachgruppen vergeben. Stefan Wolff beschreibt Südtirol als einen Fall komplexer Machtteilung, in dem territoriale Autonomie, Gruppenrechte und eine internationale Verankerung einander stärken. Bei der Sprachgruppenzählung von 2024 ermittelte das Landesinstitut für Statistik ASTAT unter den gültigen Erklärungen 68.61% für die deutsche Gruppe, 26.98% für die italienische und 4.41% für die ladinische Gruppe; 2011 waren es etwa 69.4%, 26.1% und 4.5%. Die Erklärungen beziehen sich ausschließlich auf italienische Staatsbürgerinnen und Staatsbürger; angesichts der wachsenden Zahl ausländischer Einwohnerinnen und Einwohner sind die Anteile der Gruppen an der gesamten Wohnbevölkerung geringer – eine Erinnerung daran, dass Migration die Gesellschaft verändert, für die die Vereinbarung von 1972 geschaffen wurde.

Warum externe Anker wichtig sind

In beiden Fällen war die ursprüngliche Vereinbarung ein Abkommen zwischen Staaten, das von einer internationalen Organisation (dem Völkerbund im Fall von Åland) oder einem Verwandtenstaat (Österreich im Fall Südtirols) überwacht wurde. Diese Verankerung erfüllte drei Funktionen. Sie machte die Zusage des Staats, zu dem das Gebiet gehörte, glaubwürdiger, weil ein Bruch internationale Kosten nach sich gezogen hätte. Sie eröffnete der Minderheit einen externen Beschwerdeweg, der keine Abspaltung erforderte. Und sie verlangsamte Veränderungen, weil diese von mehr Parteien vereinbart werden mussten.

Erkenntnis 2: Manche Autonomien sind als Zwischenstationen angelegt

Grönland

Grönlands Autonomie wurde schrittweise aufgebaut. Bei einem Referendum am 17 January 1979 stimmten 73.06% der Wählerinnen und Wähler für die Selbstverwaltung, die am 1 May 1979 in Kraft trat. Grönland nutzte seine neuen Befugnisse anschließend, um aus der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft auszutreten; der Austritt erfolgte 1985. Bei einem zweiten Referendum am 25 November 2008 stimmten 76.22% der Wählerinnen und Wähler bei einer Wahlbeteiligung von 71.96% einer umfassenderen Selbstverwaltungsregelung zu. Das Gesetz über die Selbstverwaltung Grönlands trat am 21 June 2009 in Kraft. Es erkannte die Grönländer als ein Volk im Sinne des Völkerrechts an, machte Grönländisch zur Amtssprache, ermöglichte Grönland, weitere Bereiche wie Polizei und Gerichte zu übernehmen, und legte ein Verfahren fest, nach dem die Bevölkerung Grönlands über die Unabhängigkeit entscheidet; darauf folgen Verhandlungen mit der dänischen Regierung und die Zustimmung des dänischen Parlaments.

Die bindende Einschränkung ist finanzieller Art. § 5 des Gesetzes von 2009 setzt den jährlichen dänischen Blockzuschuss auf DKK 3,439.6 million zu Preis- und Lohnniveaus von 2009 fest; der Betrag wird jährlich indexiert. Nach § 8 wird der Zuschuss um die Hälfte der Einnahmen aus Bodenschätzen gekürzt, die DKK 75 million pro Jahr übersteigen (auch dieser Schwellenwert wird indexiert). Die Unabhängigkeit hängt somit davon ab, ob Grönland den Zuschuss durch eigene Einnahmen ersetzen kann.

Jüngste Ereignisse zeigen, wie externer Druck die Politik der Autonomie verändern kann. Im Vorfeld der Wahl vom 11. März 2025 beherrschte das bekundete Interesse des US-Präsidenten Donald Trump am Erwerb Grönlands die Debatte; eine Umfrage vom Januar 2025 ergab, dass 85 % der Grönländer einen Beitritt zu den Vereinigten Staaten ablehnten. Die Demokraten (Demokraatit), die eine schrittweise Unabhängigkeit befürworten, erzielten 30,26 %, und ihr Vorsitzender Jens-Frederik Nielsen bildete eine breite Koalition. In diesem Fall scheint der Druck von außen den Zusammenhalt innerhalb des dänischen Reichsverbands gestärkt zu haben, statt die Abspaltung zu beschleunigen – zumindest kurzfristig.

Bougainville

Die Autonomie Bougainvilles ging aus einem Bürgerkrieg hervor, der von 1988 bis 1998 dauerte. Das Bougainville-Friedensabkommen von 2001 sah eine autonome Regierung, die Entwaffnung und ein aufgeschobenes Referendum über die Unabhängigkeit vor; die endgültige Entscheidung blieb dem nationalen Parlament Papua-Neuguineas vorbehalten. Anthony Regans Studie Light Intervention (2010) führt den Prozess auf eine Kombination aus lokaler Eigenverantwortung, begrenzter internationaler Präsenz und einer bewusst langsamen, stufenweisen Ausgestaltung zurück.

Das Referendum fand vom 23. November bis zum 7. Dezember 2019 statt. Von 207.213 registrierten Wahlberechtigten nahmen 87,38 % teil; 176.928 Wähler (98,31 %) stimmten für die Unabhängigkeit und 3.043 (1,69 %) für mehr Autonomie. Es folgten Verhandlungen. 2021 vereinbarten die beiden Regierungen einen Zeitplan für die Unabhängigkeit bis 2027, und der Era-Kone-Pakt legte ein Ratifizierungsverfahren mit einem Zeitfenster für die Unabhängigkeit von 2025 bis 2027 fest. Die nationale Regierung und die Autonome Regierung Bougainvilles sind sich uneinig darüber, ob die Ratifizierung eine Zweidrittelmehrheit oder eine einfache Mehrheit erfordert. Im März 2025 empfahl das Konsultationsforum der Unabhängigkeitsführer Bougainvilles den 1. September 2027 als Datum der Unabhängigkeit; im November 2025 wurde eine Verfassunggebende Versammlung Bougainvilles eingesetzt; und im Juli 2026 verlegte das Forum sein empfohlenes Datum auf den 1. September 2030. Am 6. August 2026 unterzeichnete das Gemeinsame Aufsichtsgremium seine abschließenden Konsultationsdokumente. Am 27. August 2026 legte der Minister für Bougainville-Angelegenheiten, Manasseh Makiba, dem nationalen Parlament das Referendumsergebnis, den gemeinsamen Konsultationsbericht und einen „Melanesischen Rahmen“ vor; diesem Rahmen zufolge würde ein zustimmendes Votum zunächst zu einer Übergangsphase der Selbstregierung führen, nicht zu sofortiger Unabhängigkeit, und die beiden Regierungen hatten sich nicht darauf geeinigt, was geschieht, falls das Parlament das Ergebnis ablehnt. Das Parlament vertagte sich nach der Debatte, ohne einen Abstimmungstermin festzulegen. Als die Debatte im Oktober 2026 wieder aufgenommen wurde, erklärte Makiba den Abgeordneten, dass die Entscheidung eine Dreiviertelmehrheit erfordere; Premierminister James Marape sagte, der Termin der Abstimmung werde in Absprache mit der Führung Bougainvilles festgelegt. Bis Ende Oktober 2026 war keine Abstimmung abgehalten worden.

Was stufenweise Autonomie zeigt

Grönland und Bougainville stellen die übliche Sorge hinsichtlich der Autonomie auf den Kopf. In beiden Fällen ist ein rechtlicher Weg zur Unabhängigkeit Teil der Vereinbarung. Das kann die Regelung stabiler machen, weil die Frage des endgültigen Status in ein Verfahren gelenkt wird, statt einer Konfrontation überlassen zu bleiben. Es besteht die Gefahr eines langwierigen Schwebezustands: Wenn das vereinbarte Verfahren ins Stocken gerät, wie in Bougainville, kann die Frustration auf beiden Seiten wachsen.

Befund 3: Demokratische Dezentralisierung kann mit starken Unabhängigkeitsbewegungen einhergehen, doch der Weg zu einer Abstimmung ist entscheidend

Katalonien

Kataloniens Autonomie beruht auf der spanischen Verfassung von 1978 und seinem Autonomiestatut. Ein neues Statut, das von den spanischen und katalanischen Parlamenten sowie in einem Referendum in Katalonien gebilligt wurde, wurde zum Organgesetz 6/2006. In seinem Urteil 31/2010 vom 28. Juni 2010 über eine Klage von 99 Abgeordneten der Partido Popular hob das Verfassungsgericht Teile des Statuts auf oder legte sie neu aus und stellte fest, dass die Verweise in der Präambel auf Katalonien als Nation keine rechtliche Wirkung hätten. In den folgenden Jahren nahm die Unterstützung für die Unabhängigkeit zu.

Am 7. September 2017 setzte das Verfassungsgericht das katalanische Gesetz zur Einberufung eines Unabhängigkeitsreferendums aus. Die Abstimmung fand am 1. Oktober 2017 dennoch statt: Etwa 90 % der abgegebenen Stimmen sprachen sich für die Unabhängigkeit aus, bei einer Wahlbeteiligung von 43,03 %, wobei viele Gegner der Abstimmung fernblieben. Nachdem das katalanische Parlament später in diesem Monat die Unabhängigkeit erklärt hatte, übernahm die spanische Regierung mithilfe von Artikel 155 der Verfassung die katalanische Verwaltung und rief Regionalwahlen aus. Gegen mehrere Führungspersönlichkeiten wurde Anklage erhoben; andere verließen Spanien.

Es folgte eine teilweise Aussöhnung. Das Organgesetz 1/2024 vom 10. Juni 2024 gewährte Amnestie für Handlungen im Zusammenhang mit dem Unabhängigkeitsprozess. In seinem Urteil 137/2025 vom 26. Juni 2025 bestätigte das Verfassungsgericht den größten Teil des Gesetzes, erklärte jedoch bestimmte Bestimmungen für verfassungswidrig; später im Jahr 2025 folgten weitere Entscheidungen.

Schottland

Die Dezentralisierung Schottlands wurde in einem Referendum 1997 gebilligt und durch den Scotland Act 1998 geschaffen. 2014 stimmten die Schotten nach einer Vereinbarung zwischen den Regierungen des Vereinigten Königreichs und Schottlands über die Unabhängigkeit ab; 55,3 % stimmten mit Nein. Nach dem Brexit-Referendum von 2016, in dem Schottland für den Verbleib in der EU gestimmt hatte, strebte die schottische Regierung eine zweite Abstimmung an. Am 23. November 2022 entschied der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs in einer Vorlage des Lord Advocate ([2022] UKSC 31), dass ein Gesetzentwurf des schottischen Parlaments für ein Unabhängigkeitsreferendum Angelegenheiten betreffen würde, die Westminster vorbehalten sind, und außerhalb der Zuständigkeit des schottischen Parlaments läge.

Vergleich der beiden Fälle

Beide Fälle sind demokratisch, beide verfügen über weitreichende devolvierte Befugnisse, und in beiden wuchs die Unabhängigkeitsbewegung während der Autonomiephase. Der Unterschied liegt im Verfahren für eine Abstimmung über den endgültigen Status. Das Vereinigte Königreich, das keine verfestigte schriftliche Verfassung hat, stimmte einmal einer Abstimmung zu. Die spanische Verfassung erlaubt, wie sie vom Verfassungsgericht ausgelegt wird, kein einseitiges regionales Referendum über eine Sezession. In Schottland war das Ergebnis einer rechtmäßigen Abstimmung, deren Ausgang beide Seiten akzeptierten; in Katalonien folgten auf eine Konfrontation Strafverfolgungen und anschließend eine Amnestie. Keiner der beiden Fälle zeigt, dass Autonomie Unabhängigkeitsbestrebungen verursacht hat; beide zeigen, dass das Fehlen eines vereinbarten Verfahrens für Streitigkeiten über den endgültigen Status die Kosten von Meinungsverschiedenheiten erhöht.

Befund 4: Autonomie ohne unabhängige Garantien kann entzogen werden

Hongkong

Die am 19. Dezember 1984 unterzeichnete Chinesisch-Britische Gemeinsame Erklärung sah vor, dass die Sonderverwaltungsregion Hongkong ein hohes Maß an Autonomie genießen sollte, ausgenommen in den Bereichen Außenpolitik und Verteidigung, und dass ihre grundlegenden politischen Maßnahmen 50 Jahre lang unverändert bleiben sollten. Diese Verpflichtungen wurden in das Basic Law aufgenommen, auf dessen Grundlage Hongkong am 1. Juli 1997 übergeben wurde. 2003 wurde ein Gesetzentwurf der Regierung zur Umsetzung von Artikel 23 des Basic Law über die nationale Sicherheit nach Massenprotesten zurückgestellt.

Seit 2020 änderte sich die Regelung grundlegend. Das Nationale Sicherheitsgesetz vom 30. Juni 2020 wurde vom nationalen Gesetzgeber auferlegt. Am 11. März 2021 stimmte der Nationale Volkskongress mit 2,895 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung für eine umfassende Reform des Wahlsystems Hongkongs: Der Legislativrat wurde von 70 auf 90 Sitze vergrößert, die Zahl der direkt gewählten Sitze aus geografischen Wahlkreisen sank von 35 auf 20, das Wahlkomitee erhielt 40 eigene Sitze, und es wurde ein Ausschuss zur Überprüfung der Kandidaten geschaffen, dessen Entscheidungen nicht angefochten werden können. Am 19. März 2024 verabschiedete der Legislativrat die Verordnung zur Wahrung der nationalen Sicherheit mit 89 zu 0 Stimmen und schloss damit die Gesetzgebung nach Artikel 23 ab; sie trat am 23. März 2024 in Kraft. Die britische Regierung erklärte, das Gesetz untergrabe die Gemeinsame Erklärung.

Warum Hongkong anders ist

Hongkong verfügte über einen internationalen Vertrag, doch der Vertragspartner hatte keine praktischen Möglichkeiten, dessen Einhaltung durchzusetzen, und die Auslegung des Basic Law lag beim nationalen Gesetzgeber des souveränen Staates. Seine Autonomie umfasste außerdem ein politisches System, an dem die Zentralregierung ein starkes Interesse hatte. Åland und Südtirol hingegen verbanden internationale Verpflichtungen mit demokratischen Aufnahmestaaten, einer innerstaatlichen Verankerung, die die Zustimmung der Autonomie voraussetzte, und geringeren Interessen des Zentrums.

Vergleich der Fälle

Befund 5: Was die länderübergreifende Evidenz zeigt

Autonomie verhindert Konflikte eher, als dass sie sie beendet

Cederman, Hug, Schädel und Wucherpfennig (2015) untersuchten ethnische Gruppen weltweit seit dem Zweiten Weltkrieg und stellten fest, dass Dezentralisierung eine signifikante konfliktverhindernde Wirkung hat, wenn es zuvor keine Konflikte gegeben hat. In Situationen nach Konflikten können Autonomiezugeständnisse allein „zu wenig und zu spät“ sein, doch in Verbindung mit Machtteilung auf zentralstaatlicher Ebene können sie hilfreich sein. Mithilfe der Kolonialgeschichte als Instrumentvariablen legen sie nahe, dass naive Analysen die befriedende Wirkung der Dezentralisierung unterschätzen.

Regionalparteien und Grenzen beeinflussen die Wirkung

Dawn Brancati stellte in einer Studie zu 30 Demokratien im Zeitraum von 1985 bis 2000 fest, dass Dezentralisierung ethnische Konflikte und Separatismus unmittelbar verringert, sie aber mittelbar verstärken kann, indem sie Regionalparteien stärkt, die regionale Identitäten festigen und für Sezession mobilisieren. Eine Studie von Andreas Juon aus dem Jahr 2026, die räumliche Daten zu Regionalgrenzen in 132 multiethnischen Ländern von 1946 bis 2017 heranzog, stellte fest, dass die Übereinstimmung von Verwaltungsgrenzen mit ethnischen Siedlungsmustern zur Entschärfung separatistischer Konflikte beiträgt, während Minderheiten, die auf mehrere Regionen verteilt sind oder innerhalb dieser Regionen zahlenmäßig unterlegen sind, sich mit größerer Wahrscheinlichkeit weiterhin mobilisieren.

Autonomie kann unter bestimmten Bedingungen Separatismus fördern

Cornells Argument zum Kaukasus bleibt eine Warnung: Autonomie verschafft Minderheiteneliten staatsähnliche Institutionen, Ressourcen und eine Plattform. Wenn das Ziel der Minderheit die Unabhängigkeit ist und der Aufnahmestaat schwach oder feindselig ist, kann Autonomie ein Sprungbrett sein. Die georgischen Autonomien endeten in einem Krieg; in Hongkong verlief der Prozess in die andere Richtung, indem das Zentrum Befugnisse zurücknahm.

Was die Evidenz nicht zeigt

• Sie zeigt nicht, dass ein einzelner Faktor Dauerhaftigkeit garantiert. Åland und Südtirol vereinen mehrere günstige Merkmale, darunter kleine Bevölkerungen, Wohlstand und demokratische Aufnahmestaaten; ihr Erfolg lässt sich keinem einzelnen davon zuschreiben.
• Sie zeigt nicht, dass Autonomie Unabhängigkeitsbewegungen verursacht. Die Unterstützung für die Unabhängigkeit wuchs in Katalonien und Schottland während der Autonomie, doch es gibt kein Gegenfaktum, das zeigen würde, dass sie ohne Autonomie geringer gewesen wäre.
• Sie klärt den Ausgang in Bougainville nicht. Als diese Studie verfasst wurde, stand die Entscheidung des nationalen Parlaments über die Ratifizierung noch aus, und der Zeitplan wurde mehr als einmal geändert.
• Sie macht Hongkong nicht zu einem typischen Fall. Es handelt sich um einen Fall von Autonomie in einem Einparteienstaat, der ein starkes Interesse an seinem politischen System hat; über Autonomie innerhalb von Demokratien sagt er wenig aus.
• Die länderübergreifenden Befunde sind Durchschnittswerte. Sie gelten über viele Gruppen und Jahrzehnte hinweg und lassen Ausnahmen in beide Richtungen zu.

Implikationen für die Gestaltung von Institutionen

1. Gegen einseitige Änderungen absichern. Änderungen sollten die Zustimmung der autonomen Einheit voraussetzen, wie auf Åland, oder die Vereinbarung sollte in ein internationales Abkommen aufgenommen werden, das eine Stelle zur Behandlung von Beschwerden vorsieht.
2. Die Finanzen schriftlich festhalten. Dauerhafte Vereinbarungen legen Finanztransfers und Einnahmenanteile fest. Finanzielle Unklarheit wird zu einer wiederkehrenden Konfliktquelle.
3. Die Grundlage der Gemeinschaft schützen. Sprachrechte, Regelungen zu Grund und Boden sowie das Schulwesen waren für Åland und Südtirol zentral. Sie sollten so gestaltet werden, dass berücksichtigt wird, wie sich die Bevölkerung durch Migration verändern wird.
4. Macht innerhalb vielfältiger Autonomien teilen. Ist die autonome Einheit selbst heterogen, wie Südtirol, schützt eine proportionale Vertretung in der Regierung und im öffentlichen Dienst die lokale Minderheit.
5. Ein Verfahren für Streitigkeiten über den endgültigen Status vorsehen. Grönlands gesetzlich festgelegter Weg und das Abkommen des Vereinigten Königreichs von 2014 stehen Spaniens Konfrontation im Jahr 2017 gegenüber. Ein klares, rechtmäßiges Verfahren verringert die Tragweite von Meinungsverschiedenheiten, auch wenn es anspruchsvoll ist.
6. Autonomie mit Vertretung im Zentrum verbinden. Die quantitativen Befunde legen nahe, dass Autonomie am besten funktioniert, wenn die Gruppe auch in den nationalen Institutionen Gehör findet.
7. Nicht auf Zusagen vertrauen, die der Garant nicht durchsetzen kann. Hongkong zeigt, dass ein Vertrag ohne Durchsetzungsmechanismen und mit der Auslegungshoheit beim Souverän wenig Schutz bietet.

Offene Fragen

• Wird Ålands neues Autonomiegesetz, falls es verabschiedet wird, zeigen, wie eine hundert Jahre alte Vereinbarung modernisiert werden kann, ohne ihre Grundlagen neu zur Disposition zu stellen?
• Wie werden sich Südtirols Regeln zur Machtteilung an den wachsenden Anteil von Einwohnerinnen und Einwohnern anpassen, die keiner der drei anerkannten Sprachgruppen angehören?
• Kann Grönland eine Einnahmebasis schaffen, die seinen gesetzlich festgelegten Weg in die Unabhängigkeit realistisch macht, und wie wird sich der Druck der Großmächte auf diese Entscheidung auswirken?
• Was geschieht mit einer Autonomie nach einem Konflikt, wie der Bougainvilles, wenn ein Referendumsergebnis nicht innerhalb des vereinbarten Zeitplans ratifiziert wird?
• Gibt es ein Modell, das Autonomie innerhalb nichtdemokratischer Staaten glaubwürdig absichern kann?

Quellen

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21. Spanien (2024). Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, einschließlich der Dokumentation des BOE zu Entscheidungen des Verfassungsgerichts, darunter STC 137/2025.
22. Wikipedia. 2017 Catalan independence referendum.
23. Supreme Court of the United Kingdom (2022). Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, [2022] UKSC 31.
24. Regierungen des Vereinigten Königreichs und der Volksrepublik China (1984). Joint Declaration on the Question of Hong Kong.
25. Wikipedia. 2021 Hong Kong electoral changes und Safeguarding National Security Ordinance.