प्रादेशिक स्वायत्तता टिकाऊ कैसे बनती है? आलैंड से हांगकांग तक

प्रादेशिक स्वायत्तता—स्वतंत्रता दिए बिना किसी राज्य के भूभाग के एक हिस्से को स्वशासन प्रदान करना—राष्ट्रीय, भाषायी और द्वीपीय विविधताओं के प्रबंधन के सबसे पुराने साधनों में से एक है। कुछ व्यवस्थाएँ बहुत कम हिंसा के साथ एक शताब्दी तक कायम रही हैं। दूसरी व्यवस्थाएँ अलगाव के संकटों में ढह गईं, केंद्र द्वारा खोखली कर दी गईं या स्वतंत्रता की ओर बढ़ने के पड़ाव बन गईं। यह अध्ययन आठ मामलों—आलैंड, दक्षिण टायरॉल, ग्रीनलैंड, बोगेनविल, कैटालोनिया, स्कॉटलैंड, हांगकांग और तुलनात्मक साहित्य के माध्यम से दक्षिण काकेशस की स्वायत्त व्यवस्थाओं—की तुलना करता है और पूछता है कि टिकाऊ व्यवस्थाओं को नाजुक व्यवस्थाओं से क्या अलग करता है। साक्ष्य पाँच कारकों की ओर संकेत करते हैं: कोई बाहरी सहारा या गारंटी; ऐसे संवैधानिक प्रावधान जिन्हें केंद्र अकेले बदल न सके; शक्तियों और धन का स्पष्ट तथा नियमित रूप से पुनर्वार्तित बँटवारा; स्वायत्त इकाई के भीतर सत्ता-साझेदारी, जहाँ वह इकाई स्वयं विविध हो; और यह प्रबल शिकायत न होना कि स्वायत्तता आत्मनिर्णय की अभिव्यक्ति के बजाय उसका विकल्प है। स्वायत्तता न तो अलगाववाद का भरोसेमंद इलाज है, न ही उसका कारण; उसका प्रभाव काफी हद तक उसकी रूपरेखा और समय पर निर्भर करता है।

मुख्य निष्कर्ष

• इस नमूने की सबसे टिकाऊ व्यवस्थाओं—आलैंड (1920–1921 से) और दक्षिण टायरॉल (1946, 1972)—में अंतरराष्ट्रीय समझौता, एकतरफा बदलाव के विरुद्ध संवैधानिक प्रावधान और भाषा तथा भूमि का विस्तृत संरक्षण शामिल हैं।
• आलैंड के स्वायत्तता अधिनियम में संशोधन केवल फिनलैंड की संसद संवैधानिक प्रक्रिया के तहत और आलैंड की संसद की सहमति से कर सकती है। दक्षिण टायरॉल की 1972 की संविधि ने अधिकांश शक्तियाँ क्षेत्रीय स्तर से प्रांतों को हस्तांतरित कर दीं; प्रांत अपने भूभाग में लगाए गए करों का लगभग 90% अपने पास रखता है।
• ग्रीनलैंड एक चरणबद्ध मार्ग दिखाता है: 1979 में गृह शासन (जनमत-संग्रह में 73% ने हाँ कहा), 2009 में स्वशासन (76% ने हाँ कहा), और स्वतंत्रता के लिए एक कानूनी मार्ग, जिस पर ग्रीनलैंड की जनता निर्णय लेगी। डेनमार्क पर राजकोषीय निर्भरता स्वतंत्रता की राह में अब भी मुख्य बाधा है।
• बोगेनविल के 2001 के शांति समझौते से स्वायत्तता और जनमत-संग्रह का मार्ग बना, जिसमें 2019 में 98.31% मतदाताओं ने स्वतंत्रता के पक्ष में मतदान किया। परिणाम 27 August 2026 को पापुआ न्यू गिनी की संसद में पेश किया गया, लेकिन अक्टूबर 2026 के अंत तक इसकी पुष्टि के लिए कोई मतदान नहीं हुआ था, और नेताओं के मंच ने स्वतंत्रता की अनुशंसित तारीख 2027 से बढ़ाकर 2030 कर दी।
• कैटालोनिया और स्कॉटलैंड दिखाते हैं कि लोकतंत्रों में बातचीत से तय स्वायत्तता, स्वतंत्रता के प्रबल आंदोलनों के साथ-साथ मौजूद रह सकती है। उनके रास्ते इसलिए अलग हुए क्योंकि स्पेन के संवैधानिक ढाँचे में किसी कानूनी जनमत-संग्रह की अनुमति नहीं थी, जबकि UK ने 2014 में एक जनमत-संग्रह पर सहमति दी, लेकिन बाद में, उसके सर्वोच्च न्यायालय के अनुसार, दूसरे जनमत-संग्रह का अधिकार वेस्टमिंस्टर के पास ही रखा।
• हांगकांग स्वतंत्र गारंटियों के बिना स्वायत्तता की सीमाएँ दिखाता है: 1984 की संयुक्त घोषणा ने 50 वर्षों तक उच्च स्तर की स्वायत्तता का वादा किया था, लेकिन 2020 के राष्ट्रीय सुरक्षा कानून, 2021 के चुनावी बदलावों और 2024 के अनुच्छेद 23 अध्यादेश ने 2047 से काफी पहले ही बीजिंग में सत्ता केंद्रित कर दी।
• अंतरराष्ट्रीय तुलनात्मक अध्ययनों में पाया गया है कि जहाँ संघर्ष का कोई इतिहास नहीं है, वहाँ स्वायत्तता संघर्ष को रोकने में सहायक होती है; लेकिन संघर्ष के बाद केवल स्वायत्तता देना शायद “बहुत कम, बहुत देर से” हो सकता है। क्षेत्रीय दल, सीमा-निर्धारण और किसी “मुख्य” क्षेत्र का अस्तित्व इसके प्रभाव को निर्धारित करते हैं।

शोध प्रश्न और दायरा

क्षेत्रीय स्वायत्तता टिकाऊ कैसे बनी रहती है? “टिकाऊ” से हमारा आशय है कि व्यवस्था स्वायत्तता के रूप में काम करती रहे—न तो हिंसक संघर्ष में ढह जाए, न केंद्रीय राज्य द्वारा भीतर से खोखली कर दी जाए, और न ही किसी एक पक्ष की इच्छा के विरुद्ध अलगाव की ओर बढ़ने का संक्रमणकालीन कदम बन जाए। सहमति से मिली स्वतंत्रता अनिवार्य रूप से विफलता नहीं होती, और हम ग्रीनलैंड तथा बोगेनविल को—जहाँ व्यवस्था में स्वतंत्रता का कानूनी मार्ग पहले से शामिल है—एक अलग श्रेणी मानते हैं।

हम असममित स्वायत्तता पर ध्यान केंद्रित करते हैं, जिसमें एक या कुछ क्षेत्रों के पास ऐसी शक्तियाँ होती हैं जो अन्य क्षेत्रों के पास नहीं होतीं; पूर्ण संघीय व्यवस्थाओं पर नहीं, जिनका अध्ययन एक सहयोगी अध्ययन में किया गया है। मामले हैं:

• आलैंड (फ़िनलैंड), विसैन्यीकृत, स्वीडिश-भाषी द्वीपीय स्वायत्त क्षेत्र।
• दक्षिण टायरोल (इटली), जर्मन और लादिन-भाषी प्रांत, जिसे द्विपक्षीय अंतरराष्ट्रीय आधार प्राप्त है।
• ग्रीनलैंड (डेनमार्क), स्वतंत्रता के लिए वैधानिक मार्ग वाला आर्कटिक स्वायत्त क्षेत्र।
• बोगेनविल (पापुआ न्यू गिनी), स्वतंत्रता पर जनमत-संग्रह वाली संघर्षोत्तर स्वायत्तता।
• कैटालोनिया (स्पेन) और स्कॉटलैंड (यूनाइटेड किंगडम), मज़बूत स्वतंत्रता आंदोलनों वाले लोकतंत्रों के सत्ता-विकेन्द्रित क्षेत्र।
• हांगकांग (चीन), एक विशेष प्रशासनिक क्षेत्र, जिसकी स्वायत्तता का वादा संधि के तहत किया गया था।

हम रुथ लैपिडोथ, हर्स्ट हैनम, यश घई, मार्क वेलर और स्टीफ़न वोल्फ़ के तुलनात्मक कार्यों के साथ-साथ स्वायत्तता और संघर्ष पर किए गए मात्रात्मक अध्ययनों पर आधारित हैं।

पृष्ठभूमि

लैपिडोथ ने स्वायत्तता को राज्य की एकता बनाए रखते हुए उसकी आबादी की विविधता का सम्मान करने के लिए शक्तियों के वितरण के साधन के रूप में परिभाषित किया। हैनम के अध्ययन Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination ने इसे परस्पर प्रतिस्पर्धी दावों में सामंजस्य बैठाने का एक तरीका बताया, जिसमें किसी भी पक्ष को अपने सिद्धांतों का त्याग न करना पड़े। घई द्वारा संपादित संकलन Autonomy and Ethnicity (2000), जिसमें कनाडा, भारत, चीन, दक्षिण अफ़्रीका, इथियोपिया, पापुआ न्यू गिनी, स्पेन और अन्य देशों पर अध्याय शामिल हैं, ने इस बात पर ज़ोर दिया कि स्वायत्तता संघर्ष-प्रबंधन के सबसे अधिक माँगे जाने वाले और सबसे अधिक प्रतिरोध किए जाने वाले उपायों में से एक है।

साहित्य में दो परस्पर विरोधी चिंताएँ बार-बार सामने आती हैं। एक दृष्टिकोण के अनुसार स्वायत्तता ऐसी रियायत है जो उदारवादी माँगों को संतुष्ट करके राज्य को एकजुट रखती है। दूसरा दृष्टिकोण—जिसे 2002 में स्वान्ते कॉर्नेल ने सबसे स्पष्ट रूप से प्रस्तुत किया—यह मानता है कि स्वायत्तता ऐसी संस्थाएँ, अभिजन और पहचानें निर्मित कर सकती है जो अलगाव की संभावना बढ़ाती हैं। कॉर्नेल के साक्ष्य जॉर्जिया से आए, जहाँ पाँच जातीय अल्पसंख्यक आबादियों में से स्वायत्त दर्जा प्राप्त दो समूह—अबखाज़ और दक्षिण ओसेतियाई—ही सरकार के साथ सशस्त्र संघर्ष में शामिल हुए।

स्टीफ़न वोल्फ़ और मार्क वेलर ने Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution (2005) तथा बाद के कार्यों में तर्क दिया कि यह बहस अत्यधिक द्विआधारी है। हाल के कई समझौतों में क्षेत्रीय स्वशासन एक “जटिल सत्ता-साझाकरण” पैकेज का केंद्र है, जिसमें केंद्र में प्रतिनिधित्व, मानवाधिकारों की गारंटी, अंतरराष्ट्रीय भागीदारी और विवाद-समाधान की प्रक्रियाएँ भी शामिल होती हैं। स्वायत्तता कारगर होती है या नहीं, यह पूरे पैकेज पर निर्भर करता है।

पद्धति और स्रोत

हम प्रतिनिधित्वशीलता के बजाय परिणामों में भिन्नता (टिकाऊ, संक्रमणशील, विवादित और क्षीण) के आधार पर चुने गए मामलों की संरचित तुलना करते हैं। प्रत्येक मामले के लिए हम संस्थापक दस्तावेज़, गारंटी तंत्र, शक्तियों का दायरा और राजकोषीय व्यवस्थाएँ, आंतरिक सत्ता-साझाकरण के नियम तथा 2026 तक की दिशा की पहचान करते हैं; जहाँ उपलब्ध हों, वहाँ प्राथमिक दस्तावेज़ों (संयुक्त घोषणा, स्पेनिश अदालतों के फैसले और कानून, यूके के सर्वोच्च न्यायालय के अभिलेख, Åland संसद द्वारा अपनी स्वायत्तता का विवरण) का और बाकी के लिए द्वितीयक स्रोतों का उपयोग करते हैं। फिर हम इन मामलों की तुलना स्वायत्तता और संघर्ष पर किए गए तीन अंतरराष्ट्रीय अध्ययनों से करते हैं।

इस तुलना की सीमाएँ हैं। इसमें चर्चित मामले शामिल हैं, जो आम तौर पर या तो असाधारण रूप से सफल होते हैं या असाधारण रूप से कठिनाइयों से घिरे होते हैं। यह स्वायत्तता के प्रभाव को समृद्धि, भूगोल या मेज़बान राज्य की लोकतांत्रिक गुणवत्ता के प्रभाव से अलग नहीं कर सकती, क्योंकि ये कारक मामलों के बीच भिन्न हैं।

निष्कर्ष 1: टिकाऊ स्वायत्तताएँ मेज़बान राज्य की सामान्य राजनीति से बाहर के आधारों पर टिकी होती हैं

Åland

1917 में फ़िनलैंड की स्वतंत्रता के बाद, Åland द्वीपसमूह की स्वीडिश-भाषी आबादी ने स्वीडन के साथ पुनःएकीकरण की माँग की। फ़िनलैंड ने 1920 में स्वायत्तता अधिनियम के साथ जवाब दिया और विवाद राष्ट्र संघ के पास गया। उसकी परिषद ने 1921 में निर्णय दिया कि द्वीप फ़िनलैंड के हिस्से बने रहेंगे, लेकिन फ़िनलैंड को आबादी की स्वीडिश भाषा, संस्कृति और परंपराओं की गारंटी देनी होगी। 20 अक्टूबर 1921 को स्वीडन, फ़िनलैंड और कई अन्य यूरोपीय राज्यों द्वारा हस्ताक्षरित एक अभिसमय ने द्वीपों की विसैन्यीकृत और तटस्थ स्थिति की पुष्टि की।

इसके बाद इस व्यवस्था का दो बार नवीनीकरण हुआ—1951 और 1991 में नए स्वायत्तता अधिनियमों के ज़रिए; वर्तमान अधिनियम 1 जनवरी 1993 को लागू हुआ। इसकी दो डिज़ाइन विशेषताएँ उल्लेखनीय हैं। पहली, अधिनियम में संशोधन केवल फ़िनलैंड की संसद द्वारा, संवैधानिक संशोधनों के लिए आवश्यक प्रक्रिया के अनुसार, और केवल Åland संसद की सहमति से किया जा सकता है। दूसरी, यह hembygdsrätt (निवास-अधिकार) के ज़रिए समुदाय की भाषा और भूमि-आधार की रक्षा करता है। Åland संसद में मतदान करने या चुनाव लड़ने और ग्रामीण अचल संपत्ति का स्वामित्व हासिल करने के लिए यह अधिकार आवश्यक है। Åland में बसने वाले लोग पाँच वर्ष के निवास के बाद इसे प्राप्त कर सकते हैं, बशर्ते वे पर्याप्त स्वीडिश जानने वाले फ़िनिश नागरिक हों। जब फ़िनलैंड यूरोपीय संघ में शामिल हुआ, तो Åland ने 20 नवंबर 1994 को अपना जनमत-संग्रह कराया, जिसमें 73.64% मतों से सदस्यता को मंज़ूरी मिली; फ़िनलैंड की परिग्रहण संधि के एक प्रोटोकॉल ने भूमि-स्वामित्व और कुछ व्यावसायिक अधिकारों पर लगी उसकी पाबंदियों को बरकरार रखा।

यह व्यवस्था अपरिवर्तित नहीं है। फ़िनलैंड की पूर्व राष्ट्रपति तर्या हालोनेन की अध्यक्षता वाली एक संसदीय समिति ने 2013 से नए स्वायत्तता अधिनियम पर काम किया और 2015 तथा 2017 में अपनी रिपोर्टें प्रस्तुत कीं; न्याय मंत्रालय और Åland सरकार के संयुक्त कार्यसमूहों ने 2023 से काम जारी रखा, और जनवरी 2025 में नियुक्त एक समूह को मई 2026 तक मसौदा पूरा करना था। इस प्रकार, लगभग 30,000 की आबादी ने एक सदी तक उसी बुनियादी समझौते को बनाए रखा है, साथ ही उसके ब्योरे पर फिर से बातचीत भी की है।

दक्षिण टायरॉल

दक्षिण टायरॉल की स्वायत्तता की भी एक अंतरराष्ट्रीय जड़ है: 5 सितंबर 1946 को ऑस्ट्रिया के विदेश मंत्री कार्ल ग्रूबर और इटली के प्रधानमंत्री अल्चिदे दे गैस्पेरी द्वारा पेरिस में हस्ताक्षरित समझौता। इसमें जर्मन-भाषी आबादी के लिए समान अधिकार, मातृभाषा में शिक्षा, द्विभाषी सरकारी कार्यालय और नाम, तथा क्षेत्रीय विधायी और कार्यकारी स्वायत्तता का वादा किया गया था।

1948 के पहले स्वायत्तता विधान ने जर्मन-भाषियों को निराश किया, क्योंकि इसने प्रांत को एक बड़े क्षेत्र, ट्रेंटिनो-आल्टो अदीजे, के भीतर रखा, जहाँ इतालवी-भाषियों का बहुमत था। 1960 में ऑस्ट्रिया इस प्रश्न को संयुक्त राष्ट्र में ले गया; 1960 के दशक की शुरुआत में आतंकवादी बमबारी अभियान शुरू हुआ; बातचीत फिर से शुरू हुई और 1969 में उपायों का एक पैकेज तैयार हुआ। 1972 के दूसरे स्वायत्तता विधान ने अधिकांश विधायी और कार्यकारी शक्तियाँ क्षेत्र से दोनों प्रांतों को हस्तांतरित कर दीं। बोल्ज़ानो प्रांत अपने क्षेत्र में लगाए गए करों का लगभग 90% अपने पास रखता है। 1992 में ऑस्ट्रिया और इटली ने औपचारिक रूप से अपना विवाद समाप्त किया, इस आधार पर कि पैकेज लागू कर दिया गया था।

प्रांत के भीतर, स्वायत्तता को समूह-आधारित सत्ता-साझाकरण के साथ जोड़ा गया है। प्रांतीय सरकार की सीटों में प्रांतीय संसद में जर्मन और इतालवी भाषा-समूहों की आनुपातिक ताकत प्रतिबिंबित होनी चाहिए; लादिन प्रतिनिधित्व की अलग से गारंटी है, और सार्वजनिक पद भाषा-समूहों के अनुपात में आवंटित किए जाते हैं। स्टीफ़न वोल्फ़ दक्षिण टायरॉल को जटिल सत्ता-साझाकरण का एक उदाहरण बताते हैं, जिसमें क्षेत्रीय स्वायत्तता, समूह-अधिकार और एक अंतरराष्ट्रीय आधार एक-दूसरे को मज़बूत करते हैं। 2024 की भाषा-समूह जनगणना में, प्रांतीय सांख्यिकी संस्थान ASTAT ने वैध घोषणाओं में से 68.61% जर्मन समूह, 26.98% इतालवी समूह और 4.41% लादिन समूह के लिए गिनीं; 2011 में ये आँकड़े लगभग 69.4%, 26.1% और 4.5% थे। ये घोषणाएँ केवल इतालवी नागरिकों को शामिल करती हैं; विदेशी निवासियों की बढ़ती संख्या के साथ, कुल निवासी आबादी में इन समूहों की हिस्सेदारी कम है। यह इस बात का स्मरण कराता है कि प्रवासन उस समाज को बदल रहा है जिसके लिए 1972 की व्यवस्था बनाई गई थी।

बाहरी आधार क्यों मायने रखते हैं

दोनों मामलों में, मूल समझौता राज्यों के बीच हुआ एक सौदा था, जिसकी निगरानी किसी अंतरराष्ट्रीय निकाय (आलैंड के लिए राष्ट्र संघ) या सह-जातीय राज्य (दक्षिण टायरॉल के लिए ऑस्ट्रिया) ने की। उस आधार ने तीन काम किए। इसने मेज़बान राज्य की प्रतिबद्धता को अधिक विश्वसनीय बनाया, क्योंकि उसे तोड़ने की अंतरराष्ट्रीय कीमत चुकानी पड़ती। इसने अल्पसंख्यक को शिकायत दर्ज कराने के लिए एक बाहरी माध्यम दिया, जिसके लिए अलगाव की आवश्यकता नहीं थी। और इसने बदलाव की गति धीमी की, क्योंकि बदलावों के लिए अधिक पक्षों की सहमति आवश्यक थी।

निष्कर्ष 2: कुछ स्वायत्तताएँ अगले चरण तक पहुँचने के पड़ाव के रूप में बनाई जाती हैं

ग्रीनलैंड

ग्रीनलैंड की स्वायत्तता चरणों में विकसित की गई। 17 जनवरी 1979 को हुए जनमत-संग्रह में, 73.06% मतदाताओं ने स्वशासन को मंज़ूरी दी, जो 1 मई 1979 को लागू हुआ। इसके बाद ग्रीनलैंड ने अपनी नई शक्तियों का उपयोग यूरोपीय आर्थिक समुदाय से बाहर निकलने के लिए किया; वह 1985 में इससे बाहर हो गया। 25 नवंबर 2008 को हुए दूसरे जनमत-संग्रह में, 71.96% मतदान के साथ 76.22% मतदाताओं ने स्वशासन की एक व्यापक व्यवस्था को मंज़ूरी दी। ग्रीनलैंड स्वशासन अधिनियम 21 जून 2009 को लागू हुआ। इसने अंतरराष्ट्रीय कानून के तहत ग्रीनलैंडवासियों को एक जनसमुदाय के रूप में मान्यता दी, ग्रीनलैंडिक को आधिकारिक भाषा बनाया, ग्रीनलैंड को पुलिस और न्यायालयों जैसे अतिरिक्त क्षेत्रों की ज़िम्मेदारी लेने की अनुमति दी, और एक ऐसी प्रक्रिया निर्धारित की जिसके तहत स्वतंत्रता पर निर्णय ग्रीनलैंड के लोग लेते हैं; इसके बाद डेनमार्क सरकार के साथ बातचीत और डेनमार्क की संसद की सहमति आवश्यक होती है।

धन एक बाध्यकारी सीमा है। 2009 के अधिनियम की धारा 5 में डेनमार्क के वार्षिक ब्लॉक अनुदान को 2009 के मूल्य और वेतन स्तरों पर DKK 3,439.6 million तय किया गया है, जिसे हर वर्ष सूचकांक के अनुसार समायोजित किया जाता है। धारा 8 के तहत, यदि ग्रीनलैंड को खनिज संसाधनों से राजस्व प्राप्त होता है, तो DKK 75 million वार्षिक से अधिक राजस्व का आधा अनुदान से घटा दिया जाता है (इस सीमा को भी सूचकांक के अनुसार समायोजित किया जाता है)। इसलिए स्वतंत्रता इस बात पर निर्भर करती है कि क्या ग्रीनलैंड अनुदान की जगह अपने राजस्व से भरपाई कर सकता है।

हाल की घटनाएँ दिखाती हैं कि बाहरी दबाव स्वायत्तता की राजनीति को कैसे बदल सकता है। 11 मार्च 2025 के चुनाव से पहले, अमेरिकी राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रम्प की ग्रीनलैंड का अधिग्रहण करने में व्यक्त रुचि बहस पर हावी रही; जनवरी 2025 के एक जनमत सर्वेक्षण में पाया गया कि ग्रीनलैंड के 85% निवासी संयुक्त राज्य में शामिल होने के विरोध में थे। क्रमिक स्वतंत्रता के पक्षधर डेमोक्रेट्स (Demokraatit) ने 30.26% वोट जीते और उनके नेता जेन्स-फ्रेडरिक नीलसन ने एक व्यापक गठबंधन बनाया। इस मामले में बाहरी दबाव ने, कम-से-कम अल्पावधि में, अलगाव को तेज़ करने के बजाय डेनिश राज्यक्षेत्र के भीतर एकजुटता को मज़बूत किया हुआ प्रतीत होता है।

बोगेनविल

बोगेनविल की स्वायत्तता 1988 से 1998 तक चले गृहयुद्ध के परिणामस्वरूप मिली। 2001 के बोगेनविल शांति समझौते में एक स्वायत्त सरकार, हथियारों का निपटान और स्वतंत्रता पर स्थगित जनमत-संग्रह का प्रावधान था; अंतिम निर्णय पापुआ न्यू गिनी की राष्ट्रीय संसद के लिए आरक्षित था। एंथनी रीगन का अध्ययन Light Intervention (2010) इस प्रक्रिया का श्रेय स्थानीय स्वामित्व, सीमित अंतरराष्ट्रीय उपस्थिति और सोच-समझकर तैयार की गई धीमी, चरणबद्ध रूपरेखा के मेल को देता है।

जनमत-संग्रह 23 नवंबर से 7 दिसंबर 2019 तक आयोजित हुआ। पंजीकृत 207,213 मतदाताओं में से 87.38% ने भाग लिया; 176,928 मतदाताओं (98.31%) ने स्वतंत्रता और 3,043 (1.69%) ने अधिक स्वायत्तता चुनी। इसके बाद वार्ताएँ हुईं। 2021 में दोनों सरकारें 2027 तक स्वतंत्रता के लिए एक समय-सारणी पर सहमत हुईं, और एरा कोने समझौते ने 2025 से 2027 तक की स्वतंत्रता-अवधि के साथ एक अनुसमर्थन प्रक्रिया निर्धारित की। राष्ट्रीय संसद और स्वायत्त बोगेनविल सरकार इस बात पर असहमत रही हैं कि अनुसमर्थन के लिए दो-तिहाई बहुमत चाहिए या साधारण बहुमत। मार्च 2025 में बोगेनविल स्वतंत्रता नेताओं के परामर्श मंच ने स्वतंत्रता की तारीख के रूप में 1 सितंबर 2027 की सिफारिश की; नवंबर 2025 में बोगेनविल संविधान सभा स्थापित की गई; और जुलाई 2026 में मंच ने अपनी सुझाई तारीख बदलकर 1 सितंबर 2030 कर दी। 6 अगस्त 2026 को संयुक्त पर्यवेक्षी निकाय ने अपने अंतिम परामर्श दस्तावेज़ों पर हस्ताक्षर किए। 27 अगस्त 2026 को बोगेनविल मामलों के मंत्री, मनासे माकिबा ने राष्ट्रीय संसद में जनमत-संग्रह के परिणाम, संयुक्त परामर्श रिपोर्ट और एक “मेलनेशियाई रूपरेखा” प्रस्तुत की; इस रूपरेखा के तहत, समर्थन में आए मत के बाद तत्काल स्वतंत्रता के बजाय पहले स्वशासन का एक संक्रमणकालीन चरण आएगा, और दोनों सरकारें इस बात पर सहमत नहीं हुई थीं कि संसद द्वारा परिणाम अस्वीकार किए जाने पर क्या होगा। बहस के बाद संसद ने मतदान की तारीख तय किए बिना कार्यवाही स्थगित कर दी। अक्टूबर 2026 में बहस फिर शुरू होने पर, माकिबा ने सांसदों से कहा कि निर्णय के लिए तीन-चौथाई बहुमत आवश्यक है; प्रधानमंत्री जेम्स मारापे ने कहा कि मतदान की तारीख बोगेनविल नेतृत्व के परामर्श से तय की जाएगी। अक्टूबर 2026 के अंत तक कोई मतदान नहीं हुआ था।

चरणबद्ध स्वायत्तता से क्या पता चलता है

ग्रीनलैंड और बोगेनविल स्वायत्तता को लेकर आम चिंता को उलटकर सामने रखते हैं। दोनों ही मामलों में स्वतंत्रता का कानूनी रास्ता समझौते का हिस्सा है। इससे व्यवस्था अधिक स्थिर हो सकती है, क्योंकि अंतिम स्थिति का प्रश्न टकराव पर छोड़ने के बजाय एक प्रक्रिया के दायरे में आता है। जोखिम लंबे समय तक अधर में रहने का है: यदि सहमत प्रक्रिया रुक जाती है, जैसा कि बोगेनविल में हुआ, तो दोनों पक्षों में असंतोष बढ़ सकता है।

निष्कर्ष 3: लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण मज़बूत स्वतंत्रता आंदोलनों के साथ-साथ चल सकता है, लेकिन मतदान तक पहुँचने का रास्ता मायने रखता है

कैटालोनिया

कैटालोनिया की स्वायत्तता 1978 के स्पेनिश संविधान और उसके स्वायत्तता संविधि पर आधारित है। स्पेनिश और कैटलन संसदों द्वारा तथा कैटालोनिया में जनमत-संग्रह के माध्यम से अनुमोदित एक नई संविधि, ऑर्गेनिक लॉ 6/2006 बन गई। 28 जून 2010 के अपने निर्णय 31/2010 में, Partido Popular के 99 सांसदों की अपील पर, संवैधानिक न्यायालय ने संविधि के कुछ हिस्सों को निरस्त किया या उनकी पुनर्व्याख्या की और कहा कि प्रस्तावना में कैटालोनिया को एक राष्ट्र बताने वाले संदर्भों का कोई कानूनी प्रभाव नहीं है। इसके बाद के वर्षों में स्वतंत्रता के समर्थन में वृद्धि हुई।

7 सितंबर 2017 को संवैधानिक न्यायालय ने स्वतंत्रता जनमत-संग्रह बुलाने वाले कैटलन कानून को निलंबित कर दिया। मतदान 1 अक्टूबर 2017 को हुआ: डाले गए मतों में लगभग 90% ने स्वतंत्रता का समर्थन किया, जबकि मतदान 43.03% रहा और कई विरोधियों ने मतदान से परहेज किया। उसी महीने बाद में कैटलन संसद द्वारा स्वतंत्रता की घोषणा के बाद, स्पेनिश सरकार ने कैटलन प्रशासन का नियंत्रण अपने हाथ में लेने के लिए संविधान के अनुच्छेद 155 का उपयोग किया और क्षेत्रीय चुनाव बुलाए। कई नेताओं पर मुकदमा चलाया गया; अन्य स्पेन छोड़कर चले गए।

इसके बाद आंशिक मेल-मिलाप हुआ। 10 जून 2024 के ऑर्गेनिक लॉ 1/2024 ने स्वतंत्रता प्रक्रिया से जुड़े कृत्यों के लिए आम माफी प्रदान की। 26 जून 2025 के निर्णय 137/2025 में संवैधानिक न्यायालय ने कानून के अधिकांश हिस्से को बरकरार रखा, जबकि विशिष्ट प्रावधानों को असंवैधानिक घोषित किया; 2025 के बाद के महीनों में आगे के निर्णय भी आए।

स्कॉटलैंड

स्कॉटलैंड में सत्ता-विकेंद्रीकरण को 1997 के जनमत-संग्रह में मंजूरी मिली और इसे Scotland Act 1998 द्वारा स्थापित किया गया। 2014 में, यूके और स्कॉटिश सरकारों के बीच समझौते के बाद, स्कॉटलैंड के मतदाताओं ने स्वतंत्रता पर मतदान किया; 55.3% ने ‘नहीं’ में मतदान किया। 2016 के ब्रेक्ज़िट जनमत-संग्रह के बाद, जिसमें स्कॉटलैंड ने ईयू में बने रहने के पक्ष में मतदान किया था, स्कॉटिश सरकार ने दूसरे मतदान की मांग की। 23 नवंबर 2022 को, लॉर्ड एडवोकेट के संदर्भ-प्रश्न ([2022] UKSC 31) पर, यूके के सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि स्वतंत्रता जनमत-संग्रह के लिए स्कॉटिश संसद का विधेयक वेस्टमिंस्टर के लिए आरक्षित विषयों से संबंधित होगा और स्कॉटिश संसद की विधायी क्षमता से बाहर होगा।

दोनों की तुलना

दोनों मामले लोकतांत्रिक हैं, दोनों में व्यापक विकेंद्रित शक्तियां हैं, और दोनों में स्वायत्तता की अवधि के दौरान स्वतंत्रता आंदोलन बढ़ा। अंतर अंतिम स्थिति पर मतदान की प्रक्रिया में है। यूके, जिसका कोई दृढ़तापूर्वक स्थापित लिखित संविधान नहीं है, एक बार मतदान कराने पर सहमत हुआ। स्पेन का संविधान, जैसा कि उसके संवैधानिक न्यायालय ने उसकी व्याख्या की है, अलगाव पर एकतरफा क्षेत्रीय जनमत-संग्रह की अनुमति नहीं देता। स्कॉटलैंड में मतदान कानूनी था और दोनों पक्षों ने उसके नतीजे को स्वीकार किया; कैटालोनिया में टकराव हुआ, जिसके बाद मुकदमे चले और फिर आम माफी दी गई। किसी भी मामले से यह सिद्ध नहीं होता कि स्वायत्तता ने स्वतंत्रता की भावना पैदा की; दोनों दिखाते हैं कि अंतिम स्थिति से जुड़े विवादों के लिए सहमत प्रक्रिया का अभाव असहमति की लागत बढ़ाता है।

निष्कर्ष 4: स्वतंत्र गारंटियों के बिना स्वायत्तता वापस ली जा सकती है

हांगकांग

19 दिसंबर 1984 को हस्ताक्षरित चीन-ब्रिटेन संयुक्त घोषणा में यह प्रावधान था कि हांगकांग विशेष प्रशासनिक क्षेत्र को विदेशी मामलों और रक्षा को छोड़कर उच्च स्तर की स्वायत्तता प्राप्त होगी और उसकी मूल नीतियां 50 वर्षों तक अपरिवर्तित रहेंगी। इन प्रतिबद्धताओं को मूल कानून में शामिल किया गया, जिसके तहत 1 जुलाई 1997 को हांगकांग का हस्तांतरण हुआ। 2003 में, राष्ट्रीय सुरक्षा से संबंधित मूल कानून के अनुच्छेद 23 को लागू करने वाला एक सरकारी विधेयक बड़े पैमाने पर हुए विरोध-प्रदर्शनों के बाद स्थगित कर दिया गया।

2020 से यह व्यवस्था मूलतः बदल गई। 30 जून 2020 का राष्ट्रीय सुरक्षा कानून राष्ट्रीय विधायिका द्वारा लागू किया गया। 11 मार्च 2021 को राष्ट्रीय जन कांग्रेस ने 2,895 के मुकाबले 0 मतों से, और एक सदस्य के मतदान से परहेज़ के साथ, हांगकांग की चुनाव प्रणाली में व्यापक बदलाव करने के लिए मतदान किया: विधान परिषद की सीटें 70 से बढ़कर 90 हो गईं, सीधे निर्वाचित भौगोलिक निर्वाचन क्षेत्रों की सीटें 35 से घटकर 20 हो गईं, निर्वाचन समिति को अपनी 40 सीटें मिलीं, और उम्मीदवारों की जाँच के लिए एक समिति बनाई गई, जिसके निर्णयों के विरुद्ध अपील नहीं की जा सकती। 19 मार्च 2024 को विधान परिषद ने 89 के मुकाबले 0 मतों से राष्ट्रीय सुरक्षा संरक्षण अध्यादेश पारित किया, जिससे अनुच्छेद 23 का कानून पूरा हुआ; यह 23 मार्च 2024 को प्रभावी हुआ। यूके सरकार ने कहा कि इस कानून ने संयुक्त घोषणा को कमज़ोर किया।

हांगकांग क्यों अलग है

हांगकांग के पास एक अंतरराष्ट्रीय संधि थी, लेकिन संधि के दूसरे पक्ष के पास उसे लागू करवाने का कोई व्यावहारिक साधन नहीं था और मूल कानून की व्याख्या संप्रभु राज्य की राष्ट्रीय विधायिका के अधिकार में थी। उसकी स्वायत्तता में एक ऐसी राजनीतिक व्यवस्था भी शामिल थी जिसमें केंद्र सरकार का गहरा हित था। इसके विपरीत, ऑलैंड और दक्षिण टायरोल में अंतरराष्ट्रीय प्रतिबद्धताओं के साथ लोकतांत्रिक मेज़बान राज्य, स्वायत्तता के लिए सहमति आवश्यक करने वाली घरेलू संवैधानिक व्यवस्था और केंद्र के लिए सीमित दाँव-पेंच शामिल थे।

मामलों की तुलना

निष्कर्ष 5: देशों के पार के साक्ष्य क्या कहते हैं

स्वायत्तता संघर्ष समाप्त करने की तुलना में उसे रोकने में अधिक कारगर है

द्वितीय विश्व युद्ध के बाद से दुनिया भर के जातीय समूहों का विश्लेषण करते हुए, Cederman, Hug, Schädel और Wucherpfennig (2015) ने पाया कि जहाँ पहले संघर्ष का इतिहास नहीं है, वहाँ विकेंद्रीकरण का संघर्ष रोकने में महत्वपूर्ण प्रभाव पड़ता है। संघर्षोत्तर परिस्थितियों में स्वायत्तता की रियायतें अपने आप में "बहुत कम, बहुत देर से" हो सकती हैं, लेकिन केंद्र में सत्ता-साझाकरण के साथ मिलकर वे मददगार हो सकती हैं। औपनिवेशिक इतिहास को एक साधन के रूप में इस्तेमाल करते हुए, उनका सुझाव है कि भोला-भाला विश्लेषण विकेंद्रीकरण के शांति-स्थापक प्रभाव को कम आँकता है।

क्षेत्रीय दल और सीमाएँ प्रभाव को निर्धारित करते हैं

1985 से 2000 तक के 30 लोकतंत्रों के अध्ययन में Dawn Brancati (2006) ने पाया कि विकेंद्रीकरण जातीय संघर्ष और अलगाववाद को सीधे तौर पर कम करता है, लेकिन क्षेत्रीय दलों को मज़बूत करके अप्रत्यक्ष रूप से इन्हें बढ़ा सकता है; ये दल क्षेत्रीय पहचानों को पुष्ट करते हैं और अलगाव के लिए लामबंद होते हैं। Andreas Juon के 2026 के एक अध्ययन में, 1946 से 2017 तक के 132 बहुजातीय देशों की क्षेत्रीय सीमाओं के स्थानिक आँकड़ों का उपयोग करते हुए पाया गया कि प्रशासनिक सीमाओं को जातीय बसावट के ढाँचों के अनुरूप बनाने से अलगाववादी संघर्षों को शांत करने में मदद मिलती है, जबकि क्षेत्रों में बँटे हुए या उनमें अल्पसंख्यक रह जाने वाले समूहों के लामबंद होते रहने की संभावना अधिक होती है।

कुछ परिस्थितियों में स्वायत्तता अलगाववाद को बढ़ावा दे सकती है

कॉकस से संबंधित Cornell का तर्क अब भी एक चेतावनी है: स्वायत्तता अल्पसंख्यक अभिजात वर्ग को राज्य-सदृश संस्थाएँ, संसाधन और एक मंच देती है। जहाँ अल्पसंख्यक का लक्ष्य स्वतंत्रता हो और मेज़बान राज्य कमज़ोर या शत्रुतापूर्ण हो, वहाँ स्वायत्तता आगे बढ़ने की सीढ़ी बन सकती है। जॉर्जिया की स्वायत्तताएँ युद्ध में समाप्त हुईं; हांगकांग में इसका उलटा हुआ—केंद्र ने शक्तियाँ वापस ले लीं।

साक्ष्य क्या नहीं दिखाते

• वे यह नहीं दिखाते कि कोई एक कारक टिकाऊपन की गारंटी देता है। ऑलैंड और दक्षिण टायरोल में कई अनुकूल विशेषताएँ एक साथ हैं, जिनमें छोटी आबादी, समृद्धि और लोकतांत्रिक मेज़बान राज्य शामिल हैं; उनकी सफलता का श्रेय इनमें से किसी एक को नहीं दिया जा सकता।
• वे यह नहीं दिखाते कि स्वायत्तता स्वतंत्रता आंदोलनों का कारण बनती है। स्वायत्तता के दौरान कैटेलोनिया और स्कॉटलैंड में स्वतंत्रता के समर्थन में वृद्धि हुई, लेकिन ऐसा कोई प्रतितथ्यात्मक प्रमाण नहीं है जो दिखाए कि स्वायत्तता के बिना यह समर्थन कमज़ोर होता।
• वे बोगेनविल के परिणाम का निश्चय नहीं करते। इस अध्ययन के लिखे जाने के समय राष्ट्रीय संसद का अनुमोदन संबंधी निर्णय लंबित था, और समय-सारणी एक से अधिक बार बदली है।
• वे हांगकांग को एक सामान्य मामला नहीं बनाते। यह एकदलीय राज्य में स्वायत्तता का मामला है, जहाँ उसकी राजनीतिक व्यवस्था में गहरा हित है; यह लोकतंत्रों के भीतर स्वायत्तता के बारे में बहुत कम बताता है।
• देशों के पार के निष्कर्ष औसत हैं। वे अनेक समूहों और दशकों के आँकड़ों पर लागू होते हैं और दोनों दिशाओं में अपवादों की गुंजाइश रखते हैं।

संस्थागत अभिकल्प के निहितार्थ

1. एकतरफ़ा बदलाव के विरुद्ध पुख़्ता सुरक्षा करें। संशोधनों के लिए स्वायत्त इकाई की सहमति अनिवार्य करें, जैसा आलैंड करता है, या व्यवस्था को ऐसे अंतरराष्ट्रीय समझौते में शामिल करें जिसके अंतर्गत शिकायतों की सुनवाई करने वाली कोई संस्था हो।
2. वित्तीय व्यवस्था लिखित रूप में तय करें। टिकाऊ व्यवस्थाओं में राजकोषीय हस्तांतरण और राजस्व के बँटवारे का स्पष्ट उल्लेख होता है। राजकोषीय अस्पष्टता बार-बार संघर्ष का स्रोत बनती है।
3. समुदाय के आधार की रक्षा करें। भाषा-अधिकार, भूमि संबंधी नियम और स्कूली शिक्षा आलैंड और दक्षिण टायरोल के लिए केंद्रीय महत्व के थे। इन्हें इस बात को ध्यान में रखकर तैयार करें कि प्रवासन के कारण आबादी कैसे बदलेगी।
4. विविध स्वायत्त इकाइयों के भीतर सत्ता साझा करें। जहाँ स्वायत्त इकाई स्वयं मिश्रित हो, जैसा दक्षिण टायरोल है, वहाँ सरकार और सार्वजनिक रोज़गार में आनुपातिक प्रतिनिधित्व स्थानीय अल्पसंख्यक की रक्षा करता है।
5. अंतिम-स्थिति संबंधी विवादों के लिए प्रक्रिया तय करें। ग्रीनलैंड का वैधानिक मार्ग और यूके का 2014 का समझौता, 2017 में स्पेन के टकराव के विपरीत हैं। असहमति की स्थिति में एक स्पष्ट, वैध प्रक्रिया दाँव को कम करती है, भले ही वह कठिन हो।
6. स्वायत्तता को केंद्र में प्रतिनिधित्व के साथ जोड़ें। मात्रात्मक साक्ष्य से संकेत मिलता है कि स्वायत्तता तब सबसे अच्छी तरह काम करती है जब समूह की राष्ट्रीय संस्थाओं में भी आवाज़ हो।
7. ऐसे वादों पर निर्भर न रहें जिन्हें गारंटर लागू नहीं कर सकता। हांगकांग दिखाता है कि प्रवर्तन के बिना और जिसकी व्याख्या संप्रभु के हाथ में हो, ऐसी संधि बहुत कम सुरक्षा देती है।

अनुत्तरित प्रश्न

• यदि आलैंड का नया स्वायत्तता अधिनियम अपनाया जाता है, तो क्या वह दिखाएगा कि एक सदी पुरानी व्यवस्था को उसकी बुनियाद दोबारा खोले बिना आधुनिक बनाया जा सकता है?
• दक्षिण टायरोल के सत्ता-साझाकरण नियम उन निवासियों के बढ़ते अनुपात के अनुरूप कैसे ढलेंगे जो मान्य तीन भाषा-समूहों में से किसी से भी संबंधित नहीं हैं?
• क्या ग्रीनलैंड ऐसा राजस्व आधार बना सकता है जो उसके वैधानिक स्वतंत्रता-मार्ग को व्यावहारिक बनाए, और महाशक्तियों का दबाव उस विकल्प को कैसे प्रभावित करेगा?
• बोगेनविल जैसी संघर्षोत्तर स्वायत्त व्यवस्था का क्या होता है, जब जनमत-संग्रह के परिणाम की तय समय-सारणी के अनुसार पुष्टि नहीं की जाती?
• क्या कोई ऐसी व्यवस्था संभव है जो गैर-लोकतांत्रिक राज्यों के भीतर स्वायत्तता को विश्वसनीय सुरक्षा दे सके?

स्रोत

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