领土自治如何才能持久？从奥兰群岛到香港

领土自治，即在不独立的情况下授予一国部分领土自治权，是管理民族、语言和岛屿差异的最古老工具之一。有些安排已延续一个世纪，几乎没有发生暴力。另一些则陷入分离危机、被中央政府掏空，或成为迈向独立的中途站。本研究比较八个案例：奥兰群岛、南蒂罗尔、格陵兰、布干维尔、加泰罗尼亚、苏格兰、香港，以及通过比较研究文献考察的南高加索各自治地区，并探讨持久安排与脆弱安排有何区别。证据指向五个因素：外部支撑或保障；中央政府无法单方面更改的制度保障；明确且定期重新协商的权力与财政划分；在自治单位本身具有多样性的情况下实行内部权力分享；以及不存在一种强烈的不满情绪，认为自治是对自决权的替代，而非其体现。自治既不是解决分离主义的可靠良方，也不是分离主义的成因；其影响在很大程度上取决于制度设计和时机。

主要发现

• 样本中最持久的安排——奥兰群岛（自1920–1921年起）和南蒂罗尔（1946年、1972年）——结合了国际协议、防止单方面变更的制度保障，以及对语言和土地的细致保护。
• 奥兰群岛《自治法》只能由芬兰议会依照宪法程序修订，且须征得奥兰群岛议会同意。南蒂罗尔1972年的自治章程将大部分权力从大区下放至各省；各省保留其辖区内征收税款的近90%。
• 格陵兰展现了一条分阶段推进的路径：1979年实行地方自治（公投中73%投赞成票），2009年实行自我治理（76%投赞成票），并确立了由格陵兰人民决定是否独立的法律途径。对丹麦的财政依赖仍是独立的主要制约因素。
• 布干维尔2001年的和平协议促成了自治和公投；2019年公投中，98.31%投票支持独立。该结果于2026年8月27日提交巴布亚新几内亚议会，但截至2026年10月下旬尚未举行批准表决，领导人论坛也将其建议的独立日期从2027年推迟至2030年。
• 加泰罗尼亚和苏格兰表明，在民主国家，通过协商达成的自治安排可以与强大的独立运动并存。两地发展轨迹之所以不同，是因为西班牙的宪法框架不允许举行合法公投，而英国同意在2014年举行公投，但此后根据英国最高法院的裁决，举行另一次公投的权力仍掌握在威斯敏斯特。
• 香港显示了缺乏独立保障的自治所面临的局限：1984年《联合声明》承诺香港享有高度自治，期限为50年；但在2047年之前，北京的权力已因2020年《香港国安法》、2021年选举制度改革和2024年《维护国家安全条例》而集中。
• 跨国研究发现，在不存在冲突历史的情况下，自治往往能预防冲突；但冲突后单靠自治可能会“为时已晚，且力度不足”；地区性政党、边界设计以及是否存在一个“核心”地区，都会影响其效果。

研究问题与范围

什么因素能使领土自治持久？这里所说的“持久”，是指这一安排持续以自治的形式运作，既不崩溃为暴力冲突，也不被中央政府掏空，更不会违背一方意愿而成为迈向分离的过渡步骤。经协商一致实现独立不一定意味着失败；我们将格陵兰和布干维尔归为一个单独类别，因为其安排中内置了通往独立的法律途径。

我们关注非对称自治，即一个或少数几个地区拥有其他地区没有的权力，而非完整的联邦制；后者由一项配套研究探讨。案例包括：

• 奥兰（芬兰），一个非军事化的瑞典语岛屿自治地区。
• 南蒂罗尔（意大利），一个以德语和拉丁语为主要语言、具有双边国际保障的省份。
• 格陵兰（丹麦），一个依据成文法设有独立途径的北极自治地区。
• 布干维尔（巴布亚新几内亚），一个经历冲突后实行自治、并举行过独立公投的地区。
• 加泰罗尼亚（西班牙）和苏格兰（英国），民主国家中具有强大独立运动的权力下放地区。
• 香港（中国），一个自治权曾由条约承诺的特别行政区。

我们借鉴了Ruth Lapidoth、Hurst Hannum、Yash Ghai、Marc Weller和Stefan Wolff的比较研究，以及关于自治与冲突的定量研究。

背景

Lapidoth将自治界定为一种分散权力的手段，旨在尊重国家人口多样性的同时维护国家统一。Hannum在其研究著作Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination中，将自治视为一种调和相互竞争诉求的方式，使任何一方都不必放弃自身原则。Ghai主编的文集Autonomy and Ethnicity（2000）收录了有关加拿大、印度、中国、南非、埃塞俄比亚、巴布亚新几内亚、西班牙等地的章节，并强调自治是冲突管理中最受追捧、也最遭抵制的机制之一。

文献中贯穿着两种截然相反的担忧。一种观点认为，自治是一种让步，能够满足温和派诉求并维持国家统一。另一种观点由Svante Cornell于2002年作出最鲜明的阐述，认为自治可能培育制度、精英和认同，从而增加分离的可能性。Cornell的证据来自格鲁吉亚：五个少数民族群体中，拥有自治地位的两个群体——阿布哈兹人和南奥塞梯人——是仅有的两个与政府发生武装冲突的群体。

Stefan Wolff和Marc Weller在Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution（2005）及之后的研究中指出，这场争论过于二元化。在许多近期的解决方案中，领土自治是“复杂权力分享”方案的核心；此类方案还包括在中央层面的代表权、人权保障、国际参与和争端解决程序。自治能否奏效，取决于整套方案。

方法与来源

我们采用结构化案例比较，依据结果差异（持久、过渡、存在争议和遭到侵蚀）选取案例，而非追求代表性。对于每个案例，我们都考察其创设文书、保障机制、权力范围和财政安排、内部权力分享规则以及截至2026年的发展轨迹；在可获得的情况下使用一手文件（《联合声明》、西班牙法院裁决和法律、英国最高法院记录，以及奥兰议会对其自治的自行介绍），其余部分则参考二手资料。随后，我们将这些案例与三项关于自治和冲突的跨国研究进行对照。

这项比较存在局限。所纳入的都是知名案例，因此往往特别成功或特别棘手。由于各案例在财富、地理条件或所属国的民主质量方面存在差异，本比较无法将自治的作用与这些因素的作用区分开来。

发现1：持久的自治安排以所属国常规政治之外的机制为依托

奥兰

芬兰于1917年独立后，奥兰群岛的瑞典语人口要求与瑞典合并。芬兰于1920年通过《自治法》，争端随后提交国际联盟；该联盟理事会于1921年裁定，群岛仍归属芬兰，但芬兰必须保障当地居民的瑞典语、文化和传统。1921年10月20日，瑞典、芬兰及其他几个欧洲国家签署了一项公约，确认群岛的非军事化和中立地位。

此后，该安排通过1951年和1991年新颁布的《自治法》两度更新；现行法于1993年1月1日生效。其设计有两项突出特点。第一，该法只能由芬兰议会依照宪法修正案所要求的程序修订，且须经奥兰议会同意。第二，该法通过本地居留权（hembygdsrätt）保护当地社群的语言和土地基础；拥有此项权利是参加奥兰议会选举或竞选议员以及拥有农村不动产的必要条件。迁居奥兰的人士居住满五年后，如为芬兰公民且具备足够的瑞典语能力，即可取得该权利。芬兰加入欧盟时，奥兰于1994年11月20日举行了自己的公投，以73.64%的票数赞成加入；芬兰入盟条约中的一项议定书则保留了该地对土地所有权和某些商业权利的限制。

这一安排并非一成不变。由芬兰前总统塔里娅·哈洛宁主持的议会委员会自2013年起着手制定新的《自治法》，并于2015年和2017年提交报告；司法部与奥兰政府的联合工作组自2023年起继续推进此项工作，2025年1月任命的一个小组原定于2026年5月前完成草案。因此，一个人口约3万的社群在一个世纪里维持了基本不变的自治安排，同时不断重新协商其具体细节。

南蒂罗尔

南蒂罗尔自治同样有其国际渊源：奥地利外交部长卡尔·格鲁伯和意大利总理阿尔契德·德加斯佩里于1946年9月5日在巴黎签署的协议。该协议承诺保障德语人口的平等权利、以母语接受教育的权利、公共机关和地名的双语制，以及区域立法和行政自治。

1948年的第一部自治法令令德语使用者失望，因为它将该省纳入一个更大的地区——特伦蒂诺-上阿迪杰，该地区以意大利语使用者为多数。1960年，奥地利将这一问题提交联合国；20世纪60年代初，一场恐怖主义爆炸袭击行动开始；谈判随后重启，并于1969年达成一揽子措施。1972年的第二部自治法令将大部分立法权和行政权从大区移交给两个省。博尔扎诺省保留在其境内征收税款的近90%。1992年，奥地利和意大利正式结束了争端，依据是该一揽子措施已经落实。

在省内，自治与基于群体的权力分享相结合。省政府席位必须反映德语和意大利语群体在省议会中的比例，拉丁语群体另有保障的代表席位，公职则按各语言群体的比例分配。斯特凡·沃尔夫将南蒂罗尔描述为一种复杂权力分享案例，其中领土自治、群体权利和国际保障相互强化。在2024年的语言群体人口普查中，省统计研究所ASTAT统计的有效申报中，德语群体占68.61%，意大利语群体占26.98%，拉丁语群体占4.41%；2011年相应比例约为69.4%、26.1%和4.5%。申报仅涵盖意大利公民；随着外国居民人数不断增加，这些群体在全体常住人口中的占比更低，这提醒人们，移民正在改变1972年安排原本为之设计的社会。

外部保障为何重要

在这两个案例中，最初的安排都是国家间达成的协议，并由国际机构（阿兰群岛案例中的国际联盟）或母国（南蒂罗尔案例中的奥地利）监督。这种保障发挥了三种作用。它提高了东道国承诺的可信度，因为违背承诺会造成国际代价。它为少数群体提供了提出申诉的外部渠道，而不必诉诸分离。它还减缓了变化，因为变更必须由更多各方同意。

发现2：某些自治制度是作为过渡阶段而设计的

格陵兰

格陵兰的自治是分阶段建立的。在1979年1月17日举行的全民公投中，73.06%的投票者赞成实行地方自治，该制度于1979年5月1日生效。格陵兰随后运用新获得的权力退出欧洲经济共同体，并于1985年完成退出。在2008年11月25日举行的第二次全民公投中，76.22%的投票者赞成实行更广泛的自治安排，投票率为71.96%。《格陵兰自治法》于2009年6月21日生效。该法承认格陵兰人为国际法上的一个民族，将格陵兰语定为官方语言，允许格陵兰接管警察和法院等更多领域，并规定了独立决定程序：由格陵兰人民作出独立决定，随后与丹麦政府谈判，并须经丹麦议会同意。

资金是决定性制约因素。2009年法案第5条将丹麦每年的整笔拨款定为按2009年价格和工资水平计算的DKK 3,439.6 million，并逐年指数化。根据第8条，如果格陵兰获得矿产资源收入，则拨款将减少该收入超过每年DKK 75 million部分的一半（这一门槛也会指数化）。因此，能否独立取决于格陵兰能否以自身收入取代这笔拨款。

近期事件显示，外部压力如何改变自治政治。2025年3月11日选举前夕，美国总统唐纳德·特朗普表示有意收购格陵兰，这一议题主导了辩论；2025年1月的一项民调发现，85%的格陵兰人反对加入美国。主张渐进式独立的民主党（Demokraatit）赢得30.26%的选票，其领导人延斯-弗雷德里克·尼尔森组建了一个广泛的联合政府。在此案例中，外部压力似乎增强了丹麦王国内部的凝聚力，而非加快分离进程，至少在短期内如此。

布干维尔

布干维尔的自治源于一场从1988年持续到1998年的内战。2001年《布干维尔和平协定》规定设立自治政府、处置武器，并推迟举行独立公投；最终决定权则保留给巴布亚新几内亚国家议会。安东尼·里根在其研究《有限干预》（Light Intervention，2010）中认为，这一进程得益于地方自主权、适度的国际参与以及刻意放缓、分阶段推进的设计。

公投于2019年11月23日至12月7日举行。在207,213名登记选民中，87.38%参加投票；176,928名选民（98.31%）选择独立，3,043名（1.69%）选择扩大自治。随后双方展开谈判。2021年，两个政府商定了不迟于2027年实现独立的时间表，《埃拉科内契约》则规定了批准程序，并设定了2025年至2027年的独立窗口期。国家议会与布干维尔自治政府对于批准是否需要三分之二多数还是简单多数意见不一。2025年3月，布干维尔独立领导人协商论坛建议将2027年9月1日定为独立日期；2025年11月，布干维尔制宪会议成立；2026年7月，该论坛将其建议日期改为2030年9月1日。2026年8月6日，联合监督机构签署了最终协商文件。2026年8月27日，布干维尔事务部长马纳塞·马基巴向国家议会提交了公投结果、联合协商报告和一份“美拉尼西亚框架”；根据该框架，若投票结果为赞成，首先将进入自治过渡阶段，而非立即独立；两个政府尚未就议会否决结果时将如何处理达成一致。议会辩论后休会，未确定投票日期。2026年10月辩论恢复时，马基巴告知议员，作出决定需要四分之三多数；总理詹姆斯·马拉佩表示，投票日期将与布干维尔领导层协商确定。到2026年10月下旬，议会尚未举行投票。

分阶段自治表明了什么

格陵兰和布干维尔颠覆了人们通常对自治的担忧。在这两个案例中，通往独立的法律途径都是协议的一部分。这可能使安排更加稳定，因为最终地位问题被纳入程序，而非任由其演变为对抗。风险在于长期悬而未决：如果既定程序停滞不前，如布干维尔的情况，双方的不满都可能加剧。

发现3：民主权力下放可以与强大的独立运动并存，但通往投票的路径很重要

加泰罗尼亚

加泰罗尼亚的自治以1978年《西班牙宪法》和《自治章程》为基础。新的章程经西班牙和加泰罗尼亚议会通过，并在加泰罗尼亚付诸公投，成为第6/2006号组织法。宪法法院在2010年6月28日作出的31/2010号判决中，针对人民党99名议员提出的上诉，撤销或重新解释了章程的部分条款，并裁定序言中将加泰罗尼亚称为一个民族的表述不具有法律效力。此后数年，独立支持率有所上升。

2017年9月7日，宪法法院暂停了召集独立公投的加泰罗尼亚法律。投票仍于2017年10月1日举行：在43.03%的投票率下，约90%的有效票支持独立，许多反对者选择弃权。当月晚些时候，加泰罗尼亚议会宣布独立后，西班牙政府援引《宪法》第155条，接管加泰罗尼亚行政机构并召集地区选举。多名领导人遭到起诉；另一些人则离开西班牙。

随后出现了部分和解。2024年6月10日的第1/2024号组织法对与独立进程相关的行为给予特赦。宪法法院在2025年6月26日作出的137/2025号判决中，维持该法律的大部分内容，同时宣布其中具体条款违宪；2025年晚些时候又有后续裁决。

苏格兰

苏格兰权力下放在1997年公投中获批，并由1998年《苏格兰法》确立。2014年，英国和苏格兰政府达成协议后，苏格兰民众就独立问题投票；55.3%投了反对票。2016年英国脱欧公投中，苏格兰投票支持留在欧盟，此后苏格兰政府寻求举行第二次投票。2022年11月23日，英国最高法院在应检察长（Lord Advocate）申请作出的咨询裁决（[2022] UKSC 31）中认定，苏格兰议会提出的独立公投法案涉及由威斯敏斯特保留管辖的事项，超出了苏格兰议会的权限。

两者比较

两起案例都发生在民主制度下，都拥有广泛的自治权，而且独立运动都在自治期间发展壮大。区别在于最终地位公投的程序。英国没有一部具有最高法律效力的成文宪法，但曾就公投达成过一次协议。按照西班牙宪法法院的解释，西班牙宪法不允许地区单方面举行脱离国家的公投。在苏格兰，投票依法举行，双方均接受了结果；在加泰罗尼亚，则发生了对峙，随后是起诉，再之后是特赦。这两个案例都不能证明自治导致了独立情绪；两者都表明，缺乏解决最终地位争端的约定程序，会加大意见分歧的代价。

发现4：缺乏独立保障的自治可能被撤销

香港

1984年12月19日签署的《中英联合声明》规定，香港特别行政区除外交和国防事务外享有高度自治，其基本方针政策保持50年不变。这些承诺被写入《基本法》；香港于1997年7月1日移交后，该法开始实施。2003年，政府提出一项旨在落实《基本法》第23条（国家安全）的法案，在大规模抗议后搁置。

自2020年起，这一安排发生了根本性变化。2020年6月30日的《国家安全法》由国家立法机关强行实施。2021年3月11日，全国人民代表大会以2,895票赞成、0票反对、1票弃权的结果，表决通过对香港选举制度进行全面改革：立法会席位由70席增至90席，直选地区议席由35席减至20席，选举委员会自身增加40席，并设立一个审查候选人的委员会，其决定不得上诉。2024年3月19日，立法会以89票赞成、0票反对通过《维护国家安全条例》，完成《基本法》第二十三条立法；该条例于2024年3月23日生效。英国政府表示，该法律损害了《联合声明》。

香港为何不同

香港有一项国际条约，但条约另一方没有切实可行的执行手段，而且《基本法》的解释权属于主权国家的国家立法机关。香港的自治还涵盖一个中央政府具有重大利益关切的政治体制。相比之下，奥兰和南蒂罗尔将国际承诺与民主的所属国、须经自治地区同意的国内法保障，以及对中央而言利害关系较小等因素结合起来。

案例比较

发现5：跨国证据表明了什么

自治更能防止冲突，而非终结冲突

Cederman、Hug、Schädel和Wucherpfennig（2015）分析了第二次世界大战以来全球各地的族群，发现如果此前没有冲突历史，权力下放具有显著的预防冲突效果。在冲突后环境中，单靠自治让步可能是“太少、太迟”，但若与中央层面的权力分享相结合，就可能发挥作用。他们利用殖民历史作为工具变量，指出朴素分析低估了权力下放的平息冲突效果。

地区政党和边界会影响这一效果

Dawn Brancati（2006）对1985年至2000年间30个民主国家的研究发现，权力下放会直接减少族群冲突和分离主义，但也可能通过增强地区政党而间接加剧这些现象；地区政党会强化地区认同，并动员民众支持分离。Andreas Juon于2026年发表的一项研究利用1946年至2017年间132个多族群国家的地区边界空间数据，发现使行政边界与族群聚居格局相吻合有助于缓和分离主义冲突；而被分割在不同地区的少数群体，或在所在地区人数处于劣势的少数群体，则更有可能持续动员。

在某些条件下，自治可能助长分离主义

Cornell基于高加索地区提出的论点仍是一种警示：自治赋予少数群体精英近似国家的制度、资源和活动平台。如果少数群体的目标是独立，而所属国软弱或敌对，自治就可能成为迈向独立的跳板。格鲁吉亚的自治地区最终以战争告终；香港自治权的消退则是另一种走向，中央收回了权力。

证据并未表明什么

• 证据并未表明任何单一因素都能保证自治持久。奥兰和南蒂罗尔兼具若干有利特征，包括人口规模较小、富裕以及所属国民主；其成功无法归因于其中任何单一因素。
• 证据并未表明自治会导致独立运动。加泰罗尼亚和苏格兰的独立支持度在自治期间有所上升，但没有反事实证据表明，若没有自治，这种支持度会更低。
• 证据并未确定布干维尔的最终结果。本研究撰写时，国家议会对批准问题的决定尚未作出，相关时间表也不止一次变动。
• 证据并未表明香港具有典型性。这是一个一党制国家中的自治案例，该国对其政治体制具有强烈利益关切；它对于民主国家内部的自治问题说明有限。
• 跨国研究的发现是平均结果。这些结果适用于许多群体和数十年间的情况，也容许存在两个方向上的例外。

对制度设计的启示

1. 防止单方面变更。 修正安排须经自治单位同意，正如奥兰群岛的做法；或者将安排纳入一项国际协议，并设立能够受理申诉的机构。
2. 明确规定资金安排。 持久的安排会具体规定财政转移支付和收入分成。财政安排含糊不清会成为反复出现的冲突根源。
3. 保护社群的根基。 语言权利、土地规则和教育制度对奥兰群岛和南蒂罗尔都至关重要。设计这些制度时，应考虑人口将如何因迁移而变化。
4. 在多元自治地区内部分享权力。 如果自治单位本身就由不同群体组成，例如南蒂罗尔，那么在政府和公共就业中实行比例代表制，有助于保护当地少数群体。
5. 为最终地位争端规定程序。 格陵兰的法定路径和英国在2014年达成的协议，与西班牙在2017年的对抗形成对照。明确、合法的程序能够降低分歧的利害程度，即使程序本身要求严格。
6. 将自治与中央层面的代表权结合起来。 定量证据表明，当群体同时也能在国家机构中发声时，自治效果最佳。
7. 不要依赖担保方无力执行的承诺。 香港表明，一项缺乏执行机制、且解释权留给主权国家的条约，提供的保护有限。

未决问题

• 如果奥兰群岛新的《自治法》获得通过，它能否展现百年安排如何在不动摇其根基的情况下实现现代化？
• 南蒂罗尔的权力分享规则将如何适应居民中不属于三个获承认语言群体的人口比例不断上升的情况？
• 格陵兰能否建立足以使其法定独立路径切实可行的收入基础？大国压力将如何影响这一选择？
• 如果公投结果未能按约定时间表获得批准，布干维尔这类冲突后自治安排将会怎样？
• 是否存在一种制度设计，能够在非民主国家内部为自治提供可信的保障？

来源

1. Lapidoth, R. (1997). 自治：解决族裔冲突的灵活方案. 华盛顿特区：美国和平研究所出版社。
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