Teoría principal-agente del gobierno

El gobierno moderno es una cadena de delegación. Los votantes delegan en sus representantes, los legisladores en los gabinetes, los ministros en los funcionarios públicos y los gobiernos en agencias, contratistas y organismos internacionales. En cada eslabón, un principal depende de un agente para que actúe en su nombre. La dificultad radica en que los agentes tienen sus propios objetivos y saben cosas que los principales desconocen. La teoría principal-agente estudia cómo pueden los principales estructurar estas relaciones para reducir la pérdida de agencia, es decir, la brecha entre lo que quieren los principales y lo que hacen los agentes.

El marco procede de la economía, donde se desarrolló para analizar las relaciones entre propietarios y administradores, aseguradoras y asegurados, y empleadores y empleados. A partir de la década de 1980, los politólogos lo adaptaron al estudio de las elecciones, las legislaturas y las burocracias.

Información asimétrica

Se repiten dos problemas:

• Selección adversa (información oculta): antes de delegar, el principal no puede distinguir a los buenos agentes de los malos.
• Riesgo moral (acción oculta): después de delegar, el principal no puede observar el esfuerzo ni las decisiones del agente.

Stephen Ross (1973) formalizó el problema del principal de diseñar incentivos. Michael Jensen y William Meckling (1976) definieron los costos de agencia como la suma de los gastos de supervisión del principal, los gastos de garantía del agente y la pérdida residual que persiste incluso con acuerdos óptimos.

Delegación política

Terry Moe introdujo estas herramientas en el estudio de la burocracia pública en «The New Economics of Organization» (1984). Kaare Strøm describió la democracia parlamentaria como una única cadena de delegación que va de los votantes a los miembros del parlamento, el primer ministro, los ministros y los funcionarios públicos, y la contrastó con los sistemas presidenciales, que tienen varios principales en competencia.

Control electoral

John Ferejohn (1986) modeló las elecciones como un medio para que los votantes controlen a los titulares de cargos, que tienen información privada e intereses propios: los votantes fijan un umbral de desempeño y solo reeligen a quienes lo alcanzan. Los modelos posteriores distinguen entre sancionar a los malos agentes y seleccionar buenos tipos, y Principled Agents? (2006), de Timothy Besley, destaca tanto la selección de políticos comprometidos con el interés público como los incentivos.

Estrategias de supervisión

Mathew McCubbins y Thomas Schwartz distinguieron entre la supervisión de patrulla policial, en la que los legisladores supervisan las agencias de forma activa y continua, y la supervisión de alarma de incendios, en la que establecen procedimientos que permiten a los ciudadanos y grupos de interés presentar quejas; sostuvieron que los legisladores prefieren racionalmente esta última. Otras herramientas incluyen controles ex ante (detalle legislativo, facultades de nombramiento, requisitos de procedimiento) y controles ex post (auditorías, recortes presupuestarios, audiencias, tribunales).

Múltiples principales y desviación de las agencias

Cuando un agente responde ante varios principales (una burocracia que responde ante una legislatura, el poder ejecutivo y los tribunales), puede enfrentarlos entre sí. Las agencias también pueden desviarse de sus mandatos a medida que estos envejecen y cambian sus patrocinadores políticos.

• Auditorías y elecciones en Brasil: Claudio Ferraz y Frederico Finan aprovecharon la selección aleatoria de municipios para las auditorías federales y descubrieron que la divulgación pública de los resultados de las auditorías antes de las elecciones de 2004 redujo la reelección de alcaldes con casos documentados de corrupción, especialmente donde la radio local podía difundir la información.
• Los bancos centrales independientes están concebidos como agentes con mandatos claros y protección frente a las presiones políticas a corto plazo: una disyuntiva deliberada entre control y credibilidad.
• Los inspectores generales, los defensores del pueblo y las entidades fiscalizadoras superiores institucionalizan la supervisión de los agentes del poder ejecutivo.
• Los contratos de desempeño y las reformas de la Nueva Gestión Pública aplicaron el enfoque de agencia mediante objetivos, contratos y agencias ejecutivas en el Reino Unido, Nueva Zelanda y otros lugares.
• Delegación internacional: los Estados delegan funciones en el FMI, la Comisión Europea o los tribunales comerciales y luego debaten cómo exigirles responsabilidades.
• Agentes de IA: delegar tareas en sistemas automatizados plantea un nuevo problema de agencia, en el que los objetivos del agente pueden diferir de los del principal de maneras difíciles de observar.

• ¿Quién es el principal? En contextos de corrupción sistémica, los supuestos principales (la ciudadanía y los funcionarios honestos) pueden esperar que los demás también sean corruptos. A partir de entrevistas en Kenia y Uganda, Anna Persson, Bo Rothstein y Jan Teorell sostuvieron que las reformas anticorrupción basadas en supuestos de principal-agente fracasan porque la corrupción sistémica se entiende mejor como un problema de acción colectiva.
• Motivación: las investigaciones sobre la motivación para el servicio público sugieren que muchos funcionarios no actúan movidos por un interés propio estrecho; una supervisión intensiva puede desplazar la motivación intrínseca.
• Medición: muchos resultados del sector público son difíciles de medir, por lo que los incentivos al desempeño pueden distorsionar el comportamiento (enseñar para el examen, manipular los objetivos).
• Insuficiencia normativa: el marco da por sentadas las preferencias de los principales y dice poco sobre la deliberación, los derechos o las obligaciones de los agentes hacia quienes no son principales.
• Exceso de formalización: los modelos suelen suponer que existe un principal claro con objetivos coherentes, mientras que la política real se caracteriza por mandatos ambiguos y contradictorios.

La teoría del principal-agente es hoy un enfoque estándar para analizar las elecciones, las legislaturas, las burocracias, los tribunales, las organizaciones internacionales y la gobernanza empresarial. Explica por qué la transparencia, las auditorías, las elecciones competitivas y los mandatos claros mejoran la rendición de cuentas, y cuenta con un sólido respaldo empírico en contextos como el programa brasileño de auditorías. Sus límites son más evidentes cuando los principales no existen, están divididos o son cómplices; en esos casos, la acción colectiva y la confianza institucional se convierten en las principales restricciones.

• Jensen y Meckling, "Theory of the firm" (1976)90026-X)
• Terry M. Moe, "The New Economics of Organization" (1984)
• McCubbins y Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked" (1984)
• Kaare Strøm, "Delegation and accountability in parliamentary democracies" (2000)
• Ferraz y Finan, "Exposing Corrupt Politicians" (2008)
• Persson, Rothstein y Teorell, "Why Anticorruption Reforms Fail" (2013)
• Timothy Besley, Principled Agents? (Oxford University Press, 2006)