抽签遴选的实践：永久性抽签产生机构迄今展现了什么

大多数公民大会都是一次性活动：通过抽签选出的一组人聚会数个周末，提交报告后解散。自2015年以来，少数公共机构尝试了更具雄心的做法——建立常设机构，成员以抽签方式产生并轮换，隶属于议会或市政府，有些机构还能够自行确定议程。本研究考察了有关这些永久性抽签遴选机构的现有认知：东比利时公民对话、布鲁塞尔混合审议委员会、巴黎公民大会、米兰常设气候大会、格但斯克公民大会，以及较早的多伦多和马德里试验；随后将这些机构与设立完整抽签产生的立法议院的提案进行比较。现有证据比“将审议制度化”这一说法所暗示的更为有限。永久性机构已证明切实可行且成本相对低廉，其程序通常得到遵循。但这些机构规模小，主要发挥咨询作用，依赖于创建它们的政治支持方，而且几乎从未依据明确的代表性、人员流失或影响力指标接受评估。

主要发现

• 永久性已成为现实，但规模有限。东比利时是一个人口不足100,000人的共同体，自2019年以来一直依法设有公民对话机制，截至2026年已完成七轮大会。到2024年2月，布鲁塞尔的议会已举行六次由公民和议员组成的混合委员会会议。巴黎自2021年以来已遴选出三届由100名成员组成的大会。
• 政治上的可逆性是主要风险。马德里市民观察站于2019年1月根据法规设立，由49名随机抽选的居民组成；2020年2月政府更迭后，该机构被改回由政界人士和官员组成。多伦多的规划审查小组在两届成员任期后暂停运作，等待审查。
• 自我选择是代表性方面的核心问题。对抽签邀请作出回应的比例很低——英国气候大会为5.8%，格但斯克早期公民大会约为10%——而志愿者群体中大学毕业生等群体的比例过高。配额可以纠正显而易见的人口统计特征失衡，但未必能纠正态度或参与动机方面的偏差。
• 遴选算法可以比过去更加公平。Flanigan及其同事（2021）指出，一家领先实践机构采用的遴选方法使某些志愿者几乎没有机会入选；他们提出的“LEXIMIN”算法截至2021年年中已用于40多个小组，并在配额允许的范围内尽可能使入选概率均等。
• 人员流失很少报告。在有报告的情况下，短期程序中的人员流失并不严重：英国气候大会在最后一个周末有108名成员中的103名出席。本研究考察的永久性机构均未公布系统性的出席数据。
• 公众的支持取决于具体条件。在法国，调查受访者中先后有68%和63%支持设立由150名公民组成、对议会文本拥有否决权的常设大会，但只有约30%的人相信这些公民能够进行富有成效的审议。跨国调查发现，政治上失意者的支持度最高。
• 抽签产生议院仍停留在提案阶段。从Gastil和Wright到Abizadeh的理论家都主张在民选议院之外设立抽签遴选议院；尚无国家立法机关采纳这一做法，最接近的现实机构也仅具有咨询或议程设置职能。

研究问题与范围

问题是：证据表明，关于通过抽签选出的常设或长期机构——它们的代表性如何、成员是否留任、公众如何看待它们，以及它们带来了哪些改变？此处的“常设”指依据法律、法规或常设规则设立，并且存续时间超过任何一届成员任期的机构，即使每届成员的任期只有几个月。一次性议会会议由一项关于公民议会影响的配套研究探讨。本综述涵盖比利时、法国、意大利、波兰、西班牙和加拿大的次国家级机构，以及关于抽签选出立法机构的主要提案。不涵盖法院陪审团，也不涵盖古代和近代早期的抽签制度（雅典、威尼斯），但会将其作为背景介绍。

背景

通过随机抽选担任公职由来已久，从雅典的500人议事会，到中世纪意大利共和国采用的抽签制度，皆属其例。现代复兴始于公民陪审团、规划小组（Planungszelle）和审议式民调，之后发展到国家层面的公民议会。经合组织2020年的比较研究统计了12种代表性审议程序模式，并将其中两种——奥斯特贝尔根模式和马德里的城市观察站——与多伦多等持续运作的公民小组一同列为常设模式。该研究指出了制度化的三条路径：常设机构；在特定条件下召集审议程序的法律要求（例如俄勒冈州的《公民倡议审查》或2017年蒙古的审议式民调法）；以及公民通过请愿要求举行此类程序的权利。经合组织还提醒说：“要了解这些不同案例……在实践中如何运作，还需要时间，因为其中大多数都是最近才设立的。”

支持常设制度的理论依据有三方面。第一，常设机构能够设定议程，而不仅仅是回答政治人物提出的问题。第二，它们能够跟进先前建议的落实情况。第三，它们能够增进公众熟悉度：公众知道某个机构存在，就更有可能接受其成果。批评者则回应说，常设制度容易导致组织者或政治人物把持机构；规模较小、成员轮换的机构无法拥有真正的权力；而且几乎所有此类机构都只有咨询地位，因此民选官员可以自由地不予理会。

方法与来源

本研究综合了官方文件（法令、议事规则、市政府和议会网页）、经合组织2020年报告、实践者的记述以及同行评审研究。对每个机构，我们都记录了其法律依据、规模、遴选程序、任期、权力及有据可查的后续落实情况。我们根据各机构发布的相关数据以及跨案例研究，评估其代表性、人员流失情况和合法性。研究存在重大局限：若干机构除了程序说明外几乎没有发布其他信息；一些记述由设计相关程序的实践者撰写（例如，Marcin Gerwin关于格但斯克的记述）；而米兰的介绍则依据市政府自己的宣传册。若仅有主办方的说法，本文会明确说明。

发现1：实践中的常设机构

奥斯特贝尔根：法定双层模式

比利时德语社群议会于2019年2月一致通过了设立其公民对话（Bürgerdialog）的法令，此前曾开展一项由实践者和学者参与的设计过程；首届公民委员会于2019年9月16日召开。该机制分为两个层级。常设公民委员会由24名成员组成，他们均曾参加过公民大会，并定期部分换届；委员会负责选择议题、召集公民大会并监督后续落实。随后，每个议题由一个由25至50人组成的公民大会讨论——实际人数约为30人。遴选分两阶段进行：常设秘书处请国家人口登记机构随机抽取一批年满16岁的居民，并以书面形式邀请他们；再从接受邀请者中，按照年龄、性别、居住地和社会经济背景配额抽选最终成员，使其构成与人口比例相符。

Niessen和Reuchamps（2022）强调，这一程序具有约束力，而非其结果具有约束力：建议由公民大会成员、议员和主管部长组成的联席委员会进行辩论；随后，部长必须说明每项建议是否以及如何落实，并对拒绝建议作出解释。议会公开记录显示，已有七个议题完成讨论——护理、融合教育、住房、数字技能、融合、学生能力和老年人——每个议题均有公开陈述、约两至五个月内作出的政治回应，以及在前六个议题中约一年后举行的回顾会议。第八个公民大会将于2026年秋季讨论空间规划。记录未说明哪些建议已落实；回顾会议关注的是建议在多大程度上“启发”了政治人物的工作。

布鲁塞尔：议会中的混合委员会

2019年12月，布鲁塞尔首都大区议会修订议事规则，设立混合审议委员会；布鲁塞尔法语议会（Cocof）也作出了相同修订。根据设计，大区委员会由相关常设委员会的15名议员和45名年满16岁、国籍不限、通过抽签选出的居民组成（Cocof则为12名议员和36名居民）。议题可由议员提出，也可由至少1,000名居民支持的公民提议提出；议会主席团负责作出决定，并须说明拒绝公民议题的理由。根据Reuchamps对相关规则的说明，获批建议将提交常设委员会；常设委员会须在六个月内公布后续落实报告，详细说明其决定理由，并在公开会议上向抽选出的成员作报告。截至2024年2月，已举行六个委员会会议：大区议会讨论了5G部署、无家可归、城市生物多样性和城市噪声；法语议会则讨论了公民在危机管理中的作用以及与工作挂钩的培训。

布鲁塞尔模式的独特之处在于，民选成员与抽选产生的成员共同审议。这可能提升建议的采纳率——参与起草建议的议员更有可能为其辩护——但也带来一种风险：经验和信息更丰富的政治人物可能主导讨论。对这六个委员会的公开评估有限；议会本身于2024年2月就后续落实举行了一场研讨会。

巴黎：由100名成员组成的市级公民大会

巴黎市议会于2021年10月通过决议设立巴黎公民大会（Assemblée citoyenne de Paris），此前，2019年的一场公民会议收集了逾9,000条意见。大会有100名抽签选出的成员。成员每年左右更新一届：第一届任期为2021年11月至2023年3月，第二届为2023年7月至2024年7月，第三届自2024年9月开始。成员可以向巴黎市议会提出专题问题，提交动议（vœux），并通过负责公民参与事务的副市长提议一项市议会决定草案（délibération）。第一届成员围绕市政阅读计划、住房节能改造和《巴黎街道规范》开展工作；第二届则提出了市政府称为首个公民审议的成果，主题是无家可归问题，并提交了一项设立100条“花园街道”的动议。市政府承诺落实“跟进权”（droit de suite），每年举行公开会议，介绍实施情况。现有资料来自市政府自身；未发现对实施情况的独立评估。

米兰：常设气候大会

米兰常设公民气候大会配合该市《2030年空气与气候计划》开展工作。据市政府宣传册介绍，大会有90名抽签选出的成员，旨在代表全市人口，并定期轮换；市政府通过个人信函邀请成员，他们在接受简短培训后连续任职六个月。大会每两个月召开一次全体会议，全体会议之间开展小组工作；市政府“承诺逐项回应”大会提案。与巴黎或布鲁塞尔不同，大会的职责是推动现有计划的实施，而非制定新政策。其角色更接近常设用户咨询小组，而非立法机构。

格但斯克：以市长承诺为基础的约束力

2016年，格但斯克在遭遇极端降雨引发的洪灾后，召开了波兰首届公民大会。据提出并协调该大会的马尔钦·格尔温介绍，市长帕维尔·亚当诺维奇同意，获得至少80%成员支持的建议对他具有约束力。2017年春季召开的第二届大会提出了九项关于空气污染的建议，其中包括在五年内禁止家庭炉具烧煤，并为较贫困家庭提供支持；第三届大会讨论了公民参与和公平待遇问题。格尔温报告称，邀请函回复率约为10%。“约束力”源自一位市长作出的政治承诺，而非法律。格但斯克的市政规则另行允许居民发起参与式进程，包括公民小组：据OECD介绍，提出此类倡议需1,000个签名，达到5,000个签名则相关申请不得被拒绝；OECD还指出，这项权利尚未被行使。

马德里和多伦多：中止的试验

马德里市议会通过2019年1月29日的一项条例，将休眠的城市观察站改造为审议机构。2019年2月，市议会寄出30,000封信；2019年3月12日，从1,135名志愿者中抽选出49名成员，并按性别、年龄和区划分层。成员每年至少举行八次会议，审议市政府“决定马德里”平台上最受欢迎的提案，并可将提案提交地方公投。2019年5月市政选举后，新执政联盟上台；到2020年2月，观察站的组成和职能被恢复为由政治人士和官员组成的机构。

多伦多规划审查小组于2015年至2017年运作，成员为28名随机抽选的居民，任期两年（接受四天培训后，参加11次全天会议）；第二批32名成员于2017年至2019年任职。经合组织报告称，该小组暂停运作，等待对规划部门的公众参与策略进行审查。区域交通机构 Metrolinx 于2018年10月至2020年5月间举行了类似的区域参考小组会议，成员32人，共召开11次全天会议。

常设机构比较

发现2：抽签产生的机构有多具代表性？

两阶段抽签及其薄弱环节

几乎所有接受审查的机构都采用相同的两阶段方法。首先向一大批随机抽选的居民发出邀请；接受邀请者组成候选池；然后依据配额从候选池中抽选最终成员。经合组织指出，第一阶段通常会向人口较少地区至少2,000人发出邀请，面向全国的程序则约向30,000人发出邀请。薄弱环节在于接受邀请这一阶段。英国气候大会收到1,748份肯定答复，回应率为5.8%；主办方称这一比例处于英国此类大会通常为3–7%的范围内；格但斯克早期几次大会的回应率约为10%；马德里寄出的30,000封信件共招募到1,135名志愿者，比例不到4%。

谁拒绝参与，比拒绝者有多少更重要。Jacquet（2017）对拒绝参加三个比利时迷你公众的受访者进行访谈，归纳出六种不参与的逻辑：专注于私人生活、内部政治效能感低、回避公共会议、日程冲突、政治疏离，以及认为迷你公众不会产生任何影响。其中几种与社会地位相关，因此，按年龄、性别和教育程度设定配额，并不能保证入选者在态度或经历上与未参与者相似。英国气候大会正是出于这一原因，增加了对气候变化关注程度的配额；很少有常设机构这样做。

最终抽选中的公平性

Flanigan、Gölz、Gupta、Hennig和Procaccia（2021）指出，第二阶段会带来其自身的偏差。由于志愿者群体存在偏斜——例如大学毕业生比例偏高——任何满足人口统计配额的算法，都必须提高代表性不足的志愿者的入选概率，同时降低代表性过高者的入选概率。他们发现，Sortition Foundation先前使用的算法使某些群体成员几乎没有入选机会，尽管完全可以实现更均等的入选概率。他们提出的LEXIMIN算法在满足配额的前提下，将最低入选概率最大化；截至2021年6月，只有Sortition Foundation使用该算法选出了40多个小组，而且该算法以开源软件形式提供。这并不能解决自我选择问题，但意味着志愿者之间的抽签可以做到配额所允许的尽可能公平。

报酬与包容性

OECD发现，44%的审议过程向参与者支付报酬，7%补贴交通费用，6%报销开支，而43%不提供任何补偿——其中大多是地方层面的过程。OECD援引实践者的证据，指出报酬有助于招募年轻人和低收入者，但也说明其自身数据无法对此进行检验。英国气候大会每个周末支付150英镑，另加交通、住宿和照护费用。成员可能任职数月的常设机构面临更尖锐的权衡：既要支付足够的报酬，以纳入有工作和照护责任的人，又不能让成员资格变成准薪酬职位。

发现3：人员流失与连续性

人员流失是关于常设抽签遴选最缺乏记录的方面。短期全国性大会报告的退出率较低：英国气候大会选出110人，其中两人未参加第一个周末，一人退出后由他人替补，108人中有103人参加了最后一个周末。组织者通常会对预计可能退出的群体超额抽样——英国气候大会为此额外选出五名成员。对于成员任期为六个月（米兰）、一年（巴黎、马德里）或两年（多伦多）的机构，风险更高：成员可能搬迁、换工作或失去兴趣，而在任期中途替换成员会中断学习与决策之间的联系。本文审视的常设机构中，没有一家公布过可与英国气候大会相比较的出勤或替补统计数据。这是一个重要的证据缺口，因为随着时间推移，如果某个机构失去年轻、贫困或持怀疑态度的成员，它就可能逐渐偏离其本应映照的人群。

制度本身的延续性是另一个问题。马德里表明，新多数派可以在一年内撤销一项法规；多伦多的委员会在审议后停止运作；德国联邦议院负责公民大会事务的工作人员单位在2025年政府更迭后被解散（见配套研究）。东比利时在采纳时获得跨党派一致支持，这种情况实属例外，也可能是其得以延续的部分原因。

发现4：合法性——会议室内外

公众支持

调查显示，公众支持面广，但基础不牢。Pilet、Bol、Vittori和Paulis（2023）使用来自15个西欧国家、共14,043人的代表性样本，发现受教育程度较低者、政治自信心较弱者以及持反精英观点者，对基于抽签遴选的议事会支持度最高；而这种支持会随受访者对议事会决策内容的预期而变化。在法国，与气候公民大会同时开展的一项调查发现，68%（第一轮）和63%（第二轮）的受访者支持设立一个由150名随机选出的公民组成、对议会文本拥有否决权的常设议事会；然而，只有32%和28%相信这些公民能够就复杂议题进行富有成效的审议，而在知晓该大会的受访者中，74%质疑其代表性。

“像我一样的人”问题

这些数据表明，人们支持由普通公民作出决策这一理念，但未必信任任何一个具体的公民群体。常设机构可能会缩小或扩大这一差距。如果公众逐渐熟悉该机构，就像熟悉陪审团那样，其合法性或许会基于程序，而非参与者本身。如果该机构鲜为人知，或被视为创设它的政府的产物，情况则可能相反。此处审视的常设机构中，没有一个公布过重复开展的公众认知度调查，因此无法判断情况正朝哪个方向发展。

民选官员认可的合法性

民选官员是另一类受众。布鲁塞尔的混合委员会和东比利时的联合委员会都试图争取议员的认同。马德里政策逆转和德国的经历表明，未能做到这一点会付出代价：被视为某一政党项目的机构，很容易受到下一届多数派的冲击。

发现5：设想由抽签遴选议员组成的议院

一些理论家主张超越咨询机构。Gastil和Wright（2018）主张建立两院制立法机构，将民选议院与抽签遴选的议院结合起来，认为这种组合能够发扬各自的优点，同时抑制其弊端，并指出抽样、培训和审议程序是主要的制度设计挑战。Abizadeh（2021）提出两院制的第三种理由——在选举所带来的能动性与问责制，以及抽签所带来的平等与公正之间达成制度性妥协——并据此主张将加拿大参议院改组为一个随机遴选的议事机构。Bouricius（2013）借鉴雅典由多个抽签产生的机构组成的制度，主张将立法权分配给数个抽签产生的机构（议程设定、提案形成、审议、最终决策），以避免权力集中于任何一个机构。Van Reybrouck的《反对选举》（Against Elections，2016）使这一主张在公共辩论中广为传播；Landemore的《开放式民主》（Open Democracy，2020）则主张将“开放式迷你公众”作为更具包容性的民主制度的核心机构。

该图谱关于抽签产生的立法机关的案例档案汇集了这些提案。没有一项提案被国家立法机关采纳。最接近的现实制度是东比利时公民委员会，它可以设定议程，但不能立法；以及布鲁塞尔混合委员会，它们在议会内进行审议，但只能提出建议。因此，理论家提出的设计问题——无法通过投票罢免的成员如何问责、如何防止工作人员、游说者或引导者操纵，以及抽签产生的立法机构应有多大规模、任期多长——尚未经过大规模检验。

证据并未显示什么

• 证据并未显示常设机构比一次性议会带来更多政策变化。 没有研究使用可比指标，对这两种形式的建议采纳情况进行比较。
• 证据并未显示轮换成员能够解决被操纵的问题。 轮换限制了成员巩固地位，但常设机构会将延续性集中于秘书处、引导者和主办官员，而这些人的影响力鲜少受到考察。
• 证据并未显示代表性会随时间保持稳定。 所审查的每个常设机构都缺少成员流失数据。
• 证据并未证实其合法性超出主办方的说法。 巴黎和米兰公布的是介绍，而非评估；东比利时的评估询问的是“启发作用”，而非政策落实情况。
• 证据并未显示抽签议院能够运作。 理论文献十分丰富；实证基础则仅限于服务人口规模从不到100,000人到约两百万人的咨询机构。

对制度设计的启示

1. 在设立机构前争取跨党派支持。 东比利时全票通过的法令与马德里单一执政联盟制定的规章形成对照。一个依赖单一多数派的机构，应预期会随该多数派一同结束。
2. 将后续跟进义务写入法律或议事规则。 在固定期限内作出有理据的答复（布鲁塞尔为六个月；东比利时由联合委员会作出答复）是最具可移植性的做法。个别市长作出的承诺，如格但斯克的做法，则很脆弱。
3. 衡量并公布代表性和成员流失情况。 每一届成员都应报告发出的邀请、各群体的回复率、采用的配额、入选概率、出席情况和替补情况。这些数据公布成本很低，却是任何代表公众主张的基础。
4. 采用公平的抽选算法并进行超额抽样。 LEXIMIN等算法、适用时采用的态度配额以及候补名单可以减轻自我选择的影响，但无法消除这种影响。
5. 向成员支付报酬。 支付报酬和提供照护支持，是让原本可能拒绝参与的人也能加入的最实用工具。
6. 保护机构免受工作人员和主办方影响。 公布议程、证人名单和引导准则；让公民机构参与选择自己的专家；轮换引导者。
7. 先行检验，不要贸然跃进。 抽签产生的立法机关将是一项重大的宪制变革。议程设定委员会、混合委员会以及由请愿触发的议会，提供了较小幅度的渐进步骤，可以先对其效果进行衡量。

尚待解答的问题

• 常设化会提高建议采纳率，还是只会让流程更可预测？
• 成员任职多久后会表现得像一个新的政治阶层——或者干脆不再出席？
• 公民与政治人物组成的混合机构能否避免被政治人物主导？
• 常设机构需要达到怎样的公众知晓度，才能凭自身获得合法性？
• 拥有实际否决权的抽签议院会吸引有组织的游说者向其成员游说吗？又该如何监管？
• 当抽签产生的机构成员无法通过选举连任或由选民罢免时，应如何问责？

来源

1. OECD (2020). 创新公民参与与新型民主制度：迎接协商浪潮. 巴黎：OECD Publishing。第2章（模式）、第4章（遴选、报酬）、第6章（制度化；方框6.2、6.3、6.4、6.12、6.13）。
2. Niessen, C. & Reuchamps, M. (2022). 将公民协商制度化于议会：比利时德语区的常设公民对话. 议会事务 75(1), 135–153。
3. 东比利时公民对话。现状。
4. 东比利时公民对话。抽签遴选和机构与参与者。
5. 布鲁塞尔首都大区议会（2024年2月8日）。协商委员会（关于六个协商委员会的新闻稿）。
6. Reuchamps, M. (2020). 比利时对协商式民主常设形式的实验. ConstitutionNet，国际民主与选举协助研究所（International IDEA）（布鲁塞尔委员会的构成、公民建议以及六个月后续跟进规则）。
7. 巴黎市。了解巴黎公民大会的一切。
8. 米兰市政府 / 米兰理工大学 Poliedra。气候公民常设大会（宣传册）。
9. Gerwin, M. 设计公民大会提出建议的流程. newDemocracy Foundation研究札记。
10. 英国气候大会（2020）。通往净零之路：关于英国气候大会。
11. Jacquet, V. (2017). 解释协商式迷你公众中的不参与现象. 欧洲政治研究杂志 56(3), 640–659。
12. Flanigan, B., Gölz, P., Gupta, A., Hennig, B. & Procaccia, A. D. (2021). 遴选公民大会的公平算法. 自然 596, 548–552。
13. Pilet, J.-B., Bol, D., Vittori, D. & Paulis, E. (2023). 公众对通过抽签遴选的协商式公民大会的支持：来自15个国家的证据. 欧洲政治研究杂志 62(3), 873–902。
14. Giraudet, L.-G. 等（2022）。协商式民主中的“共同建构”：法国气候公民大会的经验教训. 人文与社会科学通讯 9, 207。
15. Gastil, J. & Wright, E. O. (2018). 抽签产生的立法机关：设想两院制体系中的抽签遴选. 政治与社会 46(3), 303–330。
16. Abizadeh, A. (2021). 代表制、两院制、政治平等与抽签遴选：将第二院重构为随机遴选的集会. 政治学视角 19(3), 791–806。
17. Bouricius, T. G. (2013). 通过多机构抽签实现民主：雅典经验对现代的启示. 公共协商杂志 9(1)。
18. Van Reybrouck, D. (2016). 反对选举：民主的理由。Liz Waters译。伦敦：The Bodley Head。ISBN 9781847924223。
19. Landemore, H. (2020). 开放式民主：为二十一世纪重塑人民统治. 普林斯顿：普林斯顿大学出版社。