Losverfahren in der Praxis: Was permanente, durch Los bestimmte Gremien bislang gezeigt haben

Die meisten Bürgerversammlungen sind einmalige Veranstaltungen: Eine per Los ausgewählte Gruppe trifft sich an einigen Wochenenden, legt einen Bericht vor und löst sich wieder auf. Seit 2015 hat eine kleinere Zahl öffentlicher Einrichtungen etwas Ambitionierteres erprobt – permanente Institutionen, deren Mitglieder per Los ausgewählt und turnusmäßig ausgewechselt werden, die einem Parlament oder einer Stadtverwaltung angegliedert sind und in einigen Fällen ihre eigene Tagesordnung festlegen können. Diese Studie untersucht, was über diese permanenten Losverfahren-Gremien bekannt ist: den Bürgerdialog in Ostbelgien, die gemischten deliberativen Ausschüsse in Brüssel, die Pariser Bürgerversammlung, Mailands permanente Klimaversammlung, die Bürgerversammlungen in Danzig sowie die früheren Experimente in Toronto und Madrid; anschließend stellt sie diese den Vorschlägen für eine vollständige, durch Los bestimmte Gesetzgebungskammer gegenüber. Die Beweislage ist dünner, als die Rhetorik rund um die „Institutionalisierung von Deliberation“ vermuten lässt. Permanente Gremien haben sich als machbar und relativ kostengünstig erwiesen, und ihre Verfahren werden im Allgemeinen eingehalten. Sie sind jedoch klein, überwiegend beratend, von den politischen Trägern abhängig, die sie eingerichtet haben, und werden fast nie anhand klarer Maßstäbe für Repräsentativität, Abwanderung oder Einfluss evaluiert.

Zentrale Ergebnisse

• Permanenz ist inzwischen Realität, aber nur in kleinem Maßstab. Ostbelgien, eine Gemeinschaft mit weniger als 100.000 Einwohnern, führt seit 2019 einen gesetzlich verankerten Bürgerdialog durch; bis 2026 wurden sieben Versammlungszyklen abgeschlossen. Die Parlamente in Brüssel hatten bis Februar 2024 sechs gemischte Ausschüsse aus Bürgern und Abgeordneten abgehalten. Paris hat seit 2021 drei Kohorten einer 100-köpfigen Versammlung ausgewählt.
• Politische Reversibilität ist das größte Risiko. Das Stadtobservatorium von Madrid, ein Gremium aus 49 zufällig ausgewählten Einwohnern, das im Januar 2019 durch Verordnung geschaffen worden war, wurde nach einem Regierungswechsel im Februar 2020 wieder in ein Gremium aus Politikern und Beamten umgewandelt. Das Planungsprüfungsgremium von Toronto setzte seine Arbeit nach zwei Kohorten bis zu einer Überprüfung aus.
• Selbstselektion ist das zentrale Repräsentativitätsproblem. Die Rücklaufquoten auf Einladungen zur Teilnahme an einem Losverfahren sind niedrig – 5,8 % bei Climate Assembly UK und etwa 10 % bei den frühen Versammlungen in Danzig – und unter den Freiwilligen sind Gruppen wie Hochschulabsolventen überrepräsentiert. Quoten korrigieren die sichtbare demografische Zusammensetzung, aber nicht unbedingt Einstellungen oder Motivation.
• Auswahlalgorithmen können fairer sein als früher. Flanigan und Kollegen (2021) zeigten, dass die von einem führenden Praktiker verwendete Auswahlmethode einigen Freiwilligen nahezu keine Chance auf Auswahl ließ; ihr „LEXIMIN“-Algorithmus, der bis Mitte 2021 bei mehr als 40 Gremien eingesetzt wurde, gleicht die Auswahlwahrscheinlichkeiten soweit wie möglich innerhalb der Quoten an.
• Abwanderung wird selten ausgewiesen. Wo dies geschieht, ist sie bei kurzen Verfahren moderat: Bei Climate Assembly UK waren am letzten Wochenende 103 von 108 Mitgliedern anwesend. Kein hier untersuchtes permanentes Gremium veröffentlicht systematische Anwesenheitsdaten.
• Die Legitimität in der Öffentlichkeit ist an Bedingungen geknüpft. In Frankreich unterstützten 68 % und später 63 % der Befragten eine permanente Versammlung aus 150 Bürgern mit einem Vetorecht gegenüber parlamentarischen Texten; nur etwa 30 % waren jedoch überzeugt, dass solche Bürger produktiv deliberieren könnten. Länderübergreifende Umfragen zeigen, dass die Unterstützung unter politisch Unzufriedenen am stärksten ist.
• Kammern per Los bleiben Vorschläge. Theoretiker von Gastil und Wright bis Abizadeh plädieren für eine Loskammer neben einer gewählten Kammer; kein nationales Parlament hat eine solche eingeführt, und die nächstliegenden realen Institutionen haben beratende oder agenda-setzende Aufgaben.

Forschungsfrage und Untersuchungsrahmen

Die Frage lautet: Was zeigen die Belege über permanente oder ständige, durch Los bestimmte Gremien – darüber, wie repräsentativ sie sind, ob Mitglieder dabeibleiben, wie sie wahrgenommen werden und was sie verändern? „Permanent“ bedeutet hier eine durch Gesetz, Verordnung oder Geschäftsordnung eingerichtete Institution, die über eine einzelne Kohorte von Mitgliedern hinaus besteht, auch wenn jede Kohorte nur wenige Monate im Amt ist. Einmalige Bürgerversammlungen werden in einer Begleitstudie zu den Auswirkungen von Bürgerversammlungen behandelt. Die Übersicht umfasst subnationale Gremien in Belgien, Frankreich, Italien, Polen, Spanien und Kanada sowie die wichtigsten Vorschläge für Parlamente, deren Mitglieder durch Los bestimmt werden. Sie behandelt weder Geschworenengerichte noch die antike und frühneuzeitliche Loswahl (Athen, Venedig), außer als Hintergrund.

Hintergrund

Die zufällige Auswahl für öffentliche Ämter hat eine lange Geschichte, vom athenischen Rat der 500 bis zu den in mittelalterlichen italienischen Republiken verwendeten Losverfahren. Ihre moderne Wiederbelebung erfolgte durch das Bürgerrichtergremium, die Planungszelle und die deliberative Meinungsumfrage, später auch durch landesweite Bürgerversammlungen. In ihrer vergleichenden Studie von 2020 zählte die OECD zwölf Modelle repräsentativer deliberativer Verfahren und stufte zwei davon – das Modell Ostbelgien und Madrids Bürgerbeobachtungsstelle – neben fortlaufenden Gremien wie demjenigen in Toronto als permanente Modelle ein. Sie identifizierte drei Wege zur Institutionalisierung: ständige Gremien; gesetzliche Vorgaben, unter bestimmten Bedingungen ein deliberatives Verfahren einzuberufen (wie die Citizens' Initiative Review in Oregon oder das mongolische Gesetz zur deliberativen Meinungsumfrage von 2017); und Rechte für Bürgerinnen und Bürger, ein solches Verfahren per Petition zu verlangen. Die OECD warnte außerdem: „Es wird einige Zeit dauern, bis sich beurteilen lässt, wie diese verschiedenen Beispiele ... in der Praxis funktionieren, da die meisten erst vor Kurzem eingerichtet wurden.“

Die theoretische Begründung für Permanenz hat drei Aspekte. Erstens können ständige Gremien Themen auf die Tagesordnung setzen, statt nur Fragen zu beantworten, die von Politikerinnen und Politikern ausgewählt wurden. Zweitens können sie verfolgen, was mit früheren Empfehlungen geschieht. Drittens schaffen sie Vertrautheit: Eine Öffentlichkeit, die weiß, dass es ein Gremium gibt, akzeptiert dessen Ergebnisse eher. Kritikerinnen und Kritiker entgegnen, dass Permanenz die Vereinnahmung durch Organisatoren oder Politiker begünstigt, dass kleine, rotierende Gremien keine tatsächliche Autorität ausüben können und dass der beratende Status fast aller dieser Gremien gewählten Amtsträgern freie Hand lässt, sie zu ignorieren.

Methode und Quellen

Die Studie verbindet amtliche Dokumente (Erlasse, Geschäftsordnungen, Webseiten von Städten und Parlamenten), den OECD-Bericht von 2020, Berichte aus der Praxis und begutachtete Forschung. Für jedes Gremium erfassten wir die Rechtsgrundlage, Größe, das Auswahlverfahren, die Amtszeit, Befugnisse und dokumentierte Folgemaßnahmen. Repräsentativität, Abbruchquoten und Legitimität wurden anhand der jeweils veröffentlichten Daten und übergreifender Studien bewertet. Die Einschränkungen sind erheblich: Mehrere Gremien veröffentlichen außer Verfahrensbeschreibungen kaum etwas; manche Berichte stammen von den Praktikern, die die Verfahren konzipiert haben (zum Beispiel Marcin Gerwin über Danzig); und die Beschreibung Mailands beruht auf der städtischen Informationsbroschüre. Wo nur ein Bericht des Trägers vorliegt, wird dies angegeben.

Befund 1: die permanenten Gremien in der Praxis

Ostbelgien: ein gesetzlich verankertes zweistufiges Modell

Das Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens verabschiedete das Dekret zur Einrichtung seines Bürgerdialogs (Bürgerdialog) im Februar 2019 einstimmig, nachdem ein Gestaltungsprozess unter Beteiligung von Praktikerinnen und Praktikern sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern stattgefunden hatte; der erste Bürgerrat trat am 16. September 2019 zusammen. Die Struktur hat zwei Ebenen. Ein ständiger Bürgerrat mit 24 Mitgliedern, die alle zuvor an einer Bürgerversammlung teilgenommen haben und teilweise in regelmäßigen Abständen erneuert werden, wählt Themen aus, beruft Versammlungen ein und überwacht die Nachverfolgung. Jedes Thema wird anschließend von einer Bürgerversammlung mit 25 bis 50 Personen behandelt — in der Praxis etwa 30. Die Auswahl erfolgt in zwei Phasen: Das ständige Sekretariat lässt aus dem nationalen Melderegister eine Zufallsstichprobe von Einwohnerinnen und Einwohnern ab 16 Jahren ziehen, die schriftlich eingeladen werden; aus denjenigen, die zusagen, werden die endgültigen Mitglieder nach Quoten für Alter, Geschlecht, Wohnort und sozioökonomischen Hintergrund entsprechend der Bevölkerungsstruktur ausgelost.

Niessen und Reuchamps (2022) betonen den verbindlichen Charakter des Verfahrens und nicht des Ergebnisses: Die Empfehlungen werden in einem gemeinsamen Ausschuss aus Mitgliedern der Versammlung, Abgeordneten und der zuständigen Ministerin oder dem zuständigen Minister erörtert. Diese oder dieser muss anschließend darlegen, ob und wie die einzelnen Empfehlungen umgesetzt werden, und Ablehnungen begründen. Aus den öffentlichen Unterlagen des Parlaments gehen sieben abgeschlossene Themen hervor — Pflege, inklusive Bildung, Wohnen, digitale Kompetenzen, Integration, Kompetenzen von Schülerinnen und Schülern sowie ältere Menschen —, jeweils mit einer öffentlichen Präsentation, einer politischen Stellungnahme innerhalb von etwa zwei bis fünf Monaten und, bei den ersten sechs, einer rund ein Jahr später stattfindenden Überprüfungssitzung. Eine achte Versammlung zum Thema Raumordnung tagt im Herbst 2026. Aus den Unterlagen geht nicht hervor, welche Empfehlungen umgesetzt wurden; in der Überprüfungssitzung wird gefragt, inwieweit die Empfehlungen die Arbeit der Politikerinnen und Politiker „inspiriert“ haben.

Brüssel: gemischte Ausschüsse im Parlament

Im Dezember 2019 änderte das Parlament der Region Brüssel-Hauptstadt seine Geschäftsordnung, um gemischte deliberative Ausschüsse einzurichten; das französischsprachige Parlament in Brüssel (Cocof) nahm dieselbe Änderung vor. Nach dem Entwurf setzt sich ein regionaler Ausschuss aus 15 Abgeordneten des zuständigen ständigen Ausschusses und 45 ausgelosten Einwohnerinnen und Einwohnern ab 16 Jahren beliebiger Staatsangehörigkeit zusammen (in der Cocof 12 Abgeordnete und 36 Einwohnerinnen und Einwohner). Themen können von Abgeordneten oder durch einen von mindestens 1.000 Einwohnerinnen und Einwohnern unterstützten Vorschlag aus der Bürgerschaft eingebracht werden; das Präsidium des Parlaments entscheidet darüber und muss die Ablehnung eines von Bürgerinnen und Bürgern eingebrachten Themas begründen. Die angenommenen Empfehlungen werden an den ständigen Ausschuss weitergeleitet, der innerhalb von sechs Monaten einen Folgebericht mit ausführlicher Begründung seiner Entscheidungen veröffentlichen und ihn den ausgelosten Mitgliedern in einer öffentlichen Sitzung vorlegen muss, so Reuchamps’ Darstellung der Regeln. Bis Februar 2024 hatten sechs Ausschüsse getagt: zu 5G-Ausbau, Obdachlosigkeit, urbaner Biodiversität und städtischem Lärm (Regionalparlament) sowie zur Rolle der Bürgerinnen und Bürger im Krisenmanagement und zu arbeitsbezogener Ausbildung (französischsprachiges Parlament).

Das Brüsseler Modell ist besonders, weil gewählte und ausgeloste Mitglieder gemeinsam beraten. Das kann die Übernahme der Empfehlungen fördern — Abgeordnete, die an ihrer Ausarbeitung mitgewirkt haben, verteidigen sie wahrscheinlich eher —, birgt aber auch das Risiko, dass Politikerinnen und Politiker aufgrund ihrer größeren Erfahrung und ihres Informationsvorsprungs die Diskussion dominieren. Die öffentliche Evaluation der sechs Ausschüsse ist begrenzt; das Parlament selbst veranstaltete im Februar 2024 ein Kolloquium zur Nachverfolgung.

Paris: eine Stadtversammlung mit 100 Mitgliedern

Der Stadtrat von Paris gründete die Pariser Bürgerinnenversammlung (Assemblée citoyenne de Paris) im Oktober 2021 per Beschluss. Vorausgegangen war 2019 eine Bürgerkonferenz, bei der mehr als 9,000 Beiträge zusammenkamen. Die Versammlung hat 100 per Los ausgewählte Mitglieder. Die Zusammensetzung wurde ungefähr jährlich erneuert: Die erste Kohorte amtierte von November 2021 bis März 2023, die zweite von Juli 2023 bis Juli 2024 und die dritte seit September 2024. Mitglieder können dem Stadtrat von Paris eine Sachfrage vorlegen, Anträge (vœux) einreichen und über die für Partizipation zuständige stellvertretende Bürgermeisterin oder den zuständigen stellvertretenden Bürgermeister einen Entwurf für einen Ratsbeschluss (délibération) vorschlagen. Die erste Kohorte befasste sich mit dem Leseplan der Stadt, der energetischen Sanierung von Wohngebäuden und einer Straßenordnung für Paris; die zweite erarbeitete nach Angaben der Stadt die erste Bürgerinnen-Deliberation zum Thema Wohnungslosigkeit sowie einen Antrag zur Einrichtung von 100 „Gartenstraßen“. Die Stadt verpflichtet sich zu einem „Recht auf Nachverfolgung“ (droit de suite), einschließlich jährlicher öffentlicher Treffen zur Umsetzung. Die verfügbare Darstellung stammt von der Stadt selbst; eine unabhängige Evaluation der Umsetzung wurde nicht gefunden.

Mailand: eine ständige Klima-Bürgerversammlung

Mailands Ständige Bürgerinnenversammlung zum Klima begleitet den Luft- und Klimaplan der Stadt bis 2030. Laut der Informationsbroschüre der Stadt hat sie 90 per Los ausgewählte Mitglieder, die die Stadtbevölkerung repräsentieren und in regelmäßigen Abständen ausgetauscht werden; die Mitglieder werden persönlich angeschrieben und nehmen nach einer kurzen Schulung sechs Monate in Folge teil. Die Versammlung tagt alle zwei Monate im Plenum; zwischen den Plenarsitzungen arbeiten Kleingruppen. Die Stadt „verpflichtet sich, auf jeden einzelnen Vorschlag zu antworten“. Anders als in Paris oder Brüssel besteht ihr Mandat darin, einen bestehenden Plan umzusetzen, statt neue Politik zu gestalten. Ihre Rolle ähnelt eher der eines ständigen Nutzerinnenpanels als der einer Legislative.

Danzig: bindend aufgrund des Versprechens des Bürgermeisters

Danzig hielt 2016 nach Überschwemmungen infolge extremer Niederschläge Polens erste Bürgerinnenversammlung ab. Laut Marcin Gerwin, der sie vorgeschlagen und koordiniert hatte, sagte Bürgermeister Paweł Adamowicz zu, Empfehlungen, die von mindestens 80% der Mitglieder unterstützt würden, für ihn verbindlich zu machen. Eine zweite Versammlung erarbeitete im Frühjahr 2017 neun Empfehlungen zur Luftverschmutzung, darunter ein Verbot der Kohleverbrennung in Haushaltsöfen innerhalb von fünf Jahren, verbunden mit Unterstützung für einkommensschwächere Haushalte; eine dritte befasste sich mit bürgerschaftlichem Engagement und Gleichbehandlung. Gerwin berichtet, dass rund 10% der Eingeladenen reagierten. Der „bindende“ Status beruhte auf einer politischen Zusage eines einzelnen Bürgermeisters und nicht auf einem Gesetz. Die kommunalen Regeln Danzigs erlauben Einwohnerinnen gesondert, partizipative Verfahren, einschließlich Bürger*innenpanels, anzustoßen: Laut OECD sind dafür 1,000 Unterschriften erforderlich, und mit 5,000 Unterschriften kann der Antrag nicht abgelehnt werden. Die OECD merkte außerdem an, dass dieses Recht bislang noch nicht genutzt worden sei.

Madrid und Toronto: beendete Experimente

Der Stadtrat von Madrid machte sein ruhendes Stadtobservatorium durch eine Verordnung vom 29. Januar 2019 zu einem deliberativen Gremium. Im Februar 2019 verschickte der Rat 30,000 Briefe; am 12. März 2019 wählte er 49 Mitglieder aus 1,135 Freiwilligen aus, geschichtet nach Geschlecht, Alter und Stadtbezirk. Die Mitglieder sollten sich mindestens achtmal jährlich treffen, die beliebtesten Vorschläge auf der Plattform Decide Madrid der Stadt prüfen und konnten Vorschläge einem lokalen Referendum vorlegen. Nachdem die Kommunalwahlen im Mai 2019 eine neue Regierungskoalition hervorgebracht hatten, wurde das Observatorium im Februar 2020 wieder zu einem Gremium aus Politikerinnen und Amtsträgerinnen.

Torontos Planungskontrollgremium war von 2015 bis 2017 tätig. Ihm gehörten 28 zufällig ausgewählte Einwohnerinnen und Einwohner an, die eine Amtszeit von zwei Jahren absolvierten (11 ganztägige Sitzungen nach vier Tagen Schulung). Eine zweite Kohorte mit 32 Personen war von 2017 bis 2019 tätig; die OECD berichtete, dass die Arbeit bis zur Überprüfung der Beteiligungsstrategie der Planungsbehörde ausgesetzt wurde. Die regionale Verkehrsbehörde Metrolinx setzte zwischen Oktober 2018 und Mai 2020 ein ähnliches Regionales Referenzgremium mit 32 Mitgliedern ein, das 11 ganztägige Sitzungen abhielt.

Vergleich permanenter und ständiger Gremien

Befund 2: Wie repräsentativ sind per Los ausgewählte Gremien?

Das zweistufige Losverfahren und seine Schwachstelle

Fast alle untersuchten Gremien wenden dieselbe zweistufige Methode an. Eine große Zufallsstichprobe von Einwohnerinnen und Einwohnern erhält eine Einladung; diejenigen, die zusagen, bilden einen Pool; die endgültigen Mitglieder werden anhand von Quoten aus diesem Pool ausgelost. Die OECD weist darauf hin, dass in der ersten Stufe bei kleinen Bevölkerungsgruppen typischerweise mindestens 2,000 und bei nationalen Verfahren etwa 30,000 Personen erreicht werden. Die Schwachstelle ist die Stufe der Zusage. Die britische Klima-Bürgerversammlung Climate Assembly UK erhielt 1,748 positive Rückmeldungen, eine Quote von 5.8 %, die ihre Organisatoren als im für britische Bürgerversammlungen typischen Bereich von 3–7 % beschrieben; die frühen Bürgerversammlungen von Danzig hatten eine Rücklaufquote von etwa 10 %; Madrids 30,000 Schreiben führten zu 1,135 Freiwilligen, also weniger als 4 %.

Wen man nicht erreicht, ist wichtiger als wie viele. Jacquets (2017) Interviews mit Menschen, die Einladungen zu drei belgischen Mini-Publics abgelehnt hatten, identifizierten sechs Gründe für Nichtteilnahme: Konzentration auf das Privatleben, geringe interne politische Selbstwirksamkeit, Vermeidung öffentlicher Versammlungen, Terminkonflikte, politische Entfremdung und die Überzeugung, dass das Mini-Public keine Wirkung haben würde. Mehrere dieser Faktoren korrelieren mit der sozialen Stellung, sodass Quoten für Alter, Geschlecht und Bildung nicht garantieren können, dass die Ausgewählten denjenigen, die fernblieben, hinsichtlich ihrer Einstellungen oder Erfahrungen ähneln. Die britische Klimaversammlung nahm genau aus diesem Grund eine Quote für die Besorgnis über den Klimawandel auf; nur wenige dauerhafte Gremien tun dies.

Fairness bei der endgültigen Auslosung

Flanigan, Gölz, Gupta, Hennig und Procaccia (2021) zeigten, dass die zweite Phase eine eigene Verzerrung mit sich bringt. Da die Gruppe der Freiwilligen verzerrt ist — etwa zugunsten von Hochschulabsolventinnen und -absolventen — muss jeder Algorithmus, der demografische Quoten erfüllt, unterrepräsentierte Freiwillige mit höherer und überrepräsentierte mit geringerer Wahrscheinlichkeit auswählen. Der zuvor von der Sortition Foundation verwendete Algorithmus, so ihre Feststellung, räumte einigen Mitgliedern der Gruppe nahezu keine Chance auf Auswahl ein, obwohl wesentlich gleichmäßigere Wahrscheinlichkeiten möglich gewesen wären. Ihr LEXIMIN-Algorithmus maximiert unter Einhaltung der Quoten die niedrigste Auswahlwahrscheinlichkeit; bis Juni 2021 hatte allein die Sortition Foundation damit mehr als 40 Gremien ausgewählt, und der Algorithmus wird als Open-Source-Software angeboten. Damit wird die Selbstselektion nicht behoben, aber die Auslosung unter den Freiwilligen kann so fair gestaltet werden, wie es die Quoten zulassen.

Vergütung und Inklusion

Die OECD stellte fest, dass 44% der deliberativen Prozesse Teilnehmende bezahlten, 7% Fahrtkosten erstatteten und 6% Auslagen übernahmen, während 43% nichts anboten — überwiegend lokale Prozesse. Sie verweist auf Erkenntnisse aus der Praxis, wonach Bezahlung die Gewinnung junger Menschen und Menschen mit niedrigem Einkommen erleichtert, merkt jedoch an, dass sich dies anhand der eigenen Daten nicht überprüfen lässt. Die britische Klimaversammlung zahlte 150 £ pro Wochenende zuzüglich Reise-, Unterkunfts- und Betreuungskosten. Dauerhafte Gremien, deren Mitglieder über Monate mitwirken können, stehen vor einer zugespitzten Variante dieses Zielkonflikts: Sie müssen genug zahlen, um Menschen mit beruflichen und Betreuungspflichten einzubeziehen, ohne die Mitgliedschaft in eine quasi angestellte Position zu verwandeln.

Befund 3: Abgänge und Kontinuität

Die Abgangsquote ist der am wenigsten dokumentierte Aspekt dauerhafter Losverfahren. Bei kurzen nationalen Versammlungen werden nur wenige Abgänge gemeldet: Für die britische Klimaversammlung wurden 110 Personen ausgewählt; zwei erschienen nicht zum ersten Wochenende, eine Person zog sich zurück und wurde ersetzt, und 103 von 108 nahmen am letzten Wochenende teil. Organisatorinnen und Organisatoren wählen üblicherweise mehr Personen aus Gruppen aus, bei denen mit Abgängen gerechnet wird — die britische Klimaversammlung wählte zu diesem Zweck fünf zusätzliche Mitglieder aus. Bei Gremien, deren Mitglieder sechs Monate (Mailand), ein Jahr (Paris, Madrid) oder zwei Jahre (Toronto) im Amt sind, sind die Risiken größer: Mitglieder ziehen um, wechseln den Arbeitsplatz oder verlieren das Interesse, und ihre Ersetzung während der Amtszeit unterbricht die Verbindung zwischen Lernen und Entscheiden. Keines der untersuchten dauerhaften Gremien veröffentlicht Anwesenheits- oder Ersatzstatistiken, die mit denen der britischen Klimaversammlung vergleichbar wären. Dies ist eine erhebliche Evidenzlücke, denn ein Gremium, das im Laufe der Zeit seine jüngeren, ärmeren oder skeptischeren Mitglieder verliert, kann sich von der Bevölkerung entfernen, deren Zusammensetzung es widerspiegeln soll.

Die Kontinuität der Institution selbst ist ein eigenständiges Problem. Madrid zeigt, dass eine Regelung innerhalb eines Jahres von einer neuen Mehrheit rückgängig gemacht werden kann; das Gremium in Toronto stellte seine Arbeit nach einer Überprüfung ein; die Stabsstelle für Bürgerräte des Deutschen Bundestages wurde 2025 nach einem Regierungswechsel aufgelöst (siehe die Begleitstudie). Die parteiübergreifende Einstimmigkeit bei der Einführung in Ostbelgien ist die Ausnahme und könnte mit erklären, warum die Einrichtung Bestand hatte.

Befund 4: Legitimität — innerhalb und außerhalb des Gremiums

Öffentliche Unterstützung

Umfragen zeigen eine breite, aber fragile Unterstützung. Pilet, Bol, Vittori und Paulis (2023) untersuchten repräsentative Stichproben von 14,043 Personen in 15 westeuropäischen Ländern. Sie stellten fest, dass die Unterstützung für Losversammlungen unter Menschen mit niedrigerem Bildungsstand, geringem politischen Selbstvertrauen und elitenkritischen Einstellungen am stärksten ausgeprägt war — und dass sie davon abhing, welche Entscheidungen die Befragten von solchen Versammlungen erwarteten. In Frankreich ergab eine parallel zur Convention citoyenne pour le climat durchgeführte Umfrage eine Unterstützung von 68% (erste Erhebungswelle) und 63% (zweite Erhebungswelle) für eine ständige Versammlung aus 150 zufällig ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern mit Vetorecht gegenüber Gesetzestexten des Parlaments. Zugleich waren jedoch nur 32% beziehungsweise 28% davon überzeugt, dass solche Bürgerinnen und Bürger über komplexe Themen produktiv beraten könnten, und 74% der Personen, die von der Convention wussten, bezweifelten deren Repräsentativität.

Das Problem des „Leute wie ich“

Diese Zahlen deuten auf eine Kluft zwischen der Zustimmung zur Idee, dass gewöhnliche Bürgerinnen und Bürger Entscheidungen treffen, und dem Vertrauen in eine bestimmte Gruppe von ihnen hin. Ständige Gremien können diese Kluft schließen oder vergrößern. Wenn die Öffentlichkeit die Institution kennenlernt, wie bei Geschworenengerichten, kann sich ihre Legitimität auf das Verfahren statt auf die Personen stützen. Ist das Gremium hingegen wenig bekannt oder gilt es als Geschöpf der Regierung, die es eingerichtet hat, kann das Gegenteil eintreten. Kein hier untersuchtes ständiges Gremium hat wiederholte Umfragen zur Bekanntheit in der Öffentlichkeit veröffentlicht, anhand derer sich erkennen ließe, in welche Richtung sich dies entwickelt.

Legitimität bei gewählten Amtsträgern

Gewählte Amtsträger bilden die zweite Zielgruppe. Die gemischten Ausschüsse in Brüssel und die gemeinsamen Ausschüsse in Ostbelgien versuchen, bei den Abgeordneten Mitverantwortung zu schaffen. Die Umkehr in Madrid und die Erfahrungen in Deutschland zeigen, was es kostet, wenn dies nicht gelingt: Ein Gremium, das als Projekt einer Partei wahrgenommen wird, ist durch die nächste Mehrheit gefährdet.

Befund 5: Vorschläge für eine ausgeloste Kammer

Mehrere Theoretiker haben vorgeschlagen, über beratende Gremien hinauszugehen. Gastil und Wright (2018) plädieren für eine bikamerale Legislative, die eine gewählte Kammer mit einer durch Los bestimmten Kammer verbindet. Ihrer Auffassung nach würde diese Kombination die Vorzüge beider stärken und zugleich ihre Nachteile abschwächen. Als zentrale Herausforderungen bei der Gestaltung nennen sie Stichprobenziehung, Schulung und Beratungsverfahren. Abizadeh (2021) führt eine dritte Begründung für den Bikameralismus an — einen institutionellen Kompromiss zwischen der Handlungsfähigkeit und Rechenschaftspflicht, die Wahlen gewährleisten, und der Gleichheit und Unparteilichkeit, die das Losverfahren bietet — und schlägt vor, den kanadischen Senat als zufällig ausgewählte Versammlung neu zu konstituieren. Bouricius (2013) schlägt, ausgehend vom athenischen System mehrerer ausgeloster Gremien, vor, die Gesetzgebung auf mehrere ausgeloste Gremien zu verteilen (Festlegung der Tagesordnung, Ausarbeitung von Vorschlägen, Überprüfung, endgültige Entscheidung), um eine Machtkonzentration in einem einzigen Gremium zu vermeiden. Van Reybroucks Against Elections (2016) machte das Argument in der öffentlichen Debatte populär, und Landemores Open Democracy (2020) plädiert für „offene Mini-Publics“ als zentrale Institution einer inklusiveren Demokratie.

Die Fallakte des Atlas zu einem durch Los bestimmten Parlament versammelt diese Vorschläge. Keiner davon wurde von einem nationalen Parlament angenommen. Die nächstliegenden realen Institutionen sind der Bürgerdialog Ostbelgien, der Themen auf die Tagesordnung setzen, aber keine Gesetze verabschieden kann, und die gemischten Ausschüsse in Brüssel, die innerhalb des Parlaments beraten, aber nur Empfehlungen aussprechen. Die von den Theoretikern aufgeworfenen Fragen zur Ausgestaltung — Rechenschaftspflicht von Mitgliedern, die nicht abgewählt werden können, Schutz vor Vereinnahmung durch Mitarbeitende, Lobbyisten oder Moderierende sowie die angemessene Größe und Amtszeit eines durch Los bestimmten Gesetzgebungsorgans — wurden daher nicht im großen Maßstab erprobt.

Was die Evidenz nicht zeigt

• Sie zeigt nicht, dass permanente Gremien mehr politische Veränderungen bewirken als einmalige Versammlungen. Keine Studie vergleicht die Umsetzung in den beiden Formaten anhand vergleichbarer Messgrößen.
• Sie zeigt nicht, dass rotierende Mitgliedschaft einer Vereinnahmung entgegenwirkt. Rotation begrenzt die Verfestigung der Mitglieder, doch permanente Gremien konzentrieren Kontinuität in Sekretariaten, bei Moderierenden und den verantwortlichen Amtsträgern, deren Einfluss nur selten untersucht wird.
• Sie zeigt keine dauerhaft stabile Repräsentativität. Für alle untersuchten permanenten Gremien fehlen Daten zu Abgängen.
• Sie belegt keine Legitimität über die Darstellung der Träger hinaus. Paris und Mailand veröffentlichen Beschreibungen, keine Evaluationen; die Überprüfungen in Ostbelgien fragen nach „Inspiration“, nicht nach Umsetzung.
• Sie zeigt nicht, dass ein durch Los bestimmtes Kammermodell funktionieren würde. Die theoretische Literatur ist umfangreich; die empirische Basis bilden beratende Gremien, die Bevölkerungen von weniger als 100.000 bis etwa zwei Millionen Menschen repräsentieren.

Implikationen für die institutionelle Gestaltung

1. Sichern Sie parteiübergreifende Unterstützung vor der Einrichtung. Der einstimmige Erlass in Ostbelgien steht im Gegensatz zur Verordnung einer einzelnen Koalition in Madrid. Ein Gremium, das von einer einzigen Mehrheit abhängt, sollte damit rechnen, mit ihr zu enden.
2. Verankern Sie Nachbereitungspflichten in Gesetzen oder Geschäftsordnungen. Begründete Antworten innerhalb einer festgelegten Frist (sechs Monate in Brüssel; gemeinsame Antworten der Ausschüsse in Ostbelgien) sind das am ehesten übertragbare Merkmal. Zusagen einzelner Bürgermeister, wie in Danzig, sind fragil.
3. Messen und veröffentlichen Sie Repräsentativität und Abgänge. Für jede Kohorte sollten die Zahl der versandten Einladungen, Rücklaufquoten nach Gruppen, verwendete Quoten, Auswahlwahrscheinlichkeiten, Teilnahme und Nachbesetzungen ausgewiesen werden. Die Veröffentlichung dieser Daten verursacht geringe Kosten und bildet die Grundlage für jeden Anspruch, die Öffentlichkeit zu repräsentieren.
4. Nutzen Sie faire Auswahlalgorithmen und Überstichproben. Algorithmen wie LEXIMIN, gegebenenfalls Einstellungsquoten und Reservelisten verringern die Auswirkungen der Selbstselektion, können sie aber nicht beseitigen.
5. Vergüten Sie die Mitglieder. Vergütung und Unterstützung bei der Betreuung sind die praktischsten Mittel, um Menschen einzubeziehen, die andernfalls absagen würden.
6. Schützen Sie die Unabhängigkeit gegenüber Mitarbeitenden und Trägern. Veröffentlichen Sie Tagesordnungen, Listen der Zeuginnen und Leitlinien für die Moderation; räumen Sie dem Bürgergremium eine Rolle bei der Auswahl seiner eigenen Expertinnen ein; wechseln Sie die Moderierenden regelmäßig aus.
7. Erproben Sie, statt gleich große Schritte zu machen. Ein durch Los bestimmtes Parlament wäre eine weitreichende Verfassungsänderung. Agenda-Setzungsräte, gemischte Ausschüsse und durch Petitionen ausgelöste Versammlungen bieten kleinere Schritte, deren Auswirkungen zunächst gemessen werden können.

Offene Fragen

• Erhöht Permanenz die Umsetzung oder lediglich die Vorhersehbarkeit des Verfahrens?
• Wie lange können Mitglieder tätig sein, bevor sie sich wie eine neue politische Klasse verhalten — oder einfach nicht mehr teilnehmen?
• Können gemischte Gremien aus Bürgerinnen und Bürgern sowie Politikerinnen und Politikern eine Dominanz der Politikerinnen und Politiker verhindern?
• Welche öffentliche Bekanntheit muss ein permanentes Gremium erlangen, um aus eigener Kraft Legitimität zu gewinnen?
• Würde eine durch Los bestimmte Kammer mit echtem Vetorecht organisierte Lobbyarbeit gegenüber ihren Mitgliedern anziehen, und wie ließe sich diese kontrollieren?
• Wie sollte ein durch Los bestimmtes Gremium zur Rechenschaft gezogen werden, wenn seine Mitglieder weder wiedergewählt noch von den Wählerinnen und Wählern abgesetzt werden können?

Quellen

1. OECD (2020). Innovative Bürgerbeteiligung und neue demokratische Institutionen: Die deliberative Welle nutzen. Paris: OECD Publishing. Kapitel 2 (Modelle), Kapitel 4 (Auswahl, Vergütung), Kapitel 6 (Institutionalisierung; Kästen 6.2, 6.3, 6.4, 6.12, 6.13).
2. Niessen, C. & Reuchamps, M. (2022). Institutionalisierung deliberativer Bürgerbeteiligung im Parlament: der permanente Bürgerdialog in der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens. Parliamentary Affairs 75(1), 135–153.
3. Bürgerdialog in Ostbelgien. Stand der Dinge.
4. Bürgerdialog in Ostbelgien. Losverfahren und Gremien und Beteiligte.
5. Parlament der Region Brüssel-Hauptstadt (8. Februar 2024). Deliberative Ausschüsse (Pressemitteilung zu sechs deliberativen Ausschüssen).
6. Reuchamps, M. (2020). Belgiens Experiment mit permanenten Formen deliberativer Demokratie. ConstitutionNet, International IDEA (Zusammensetzung, Vorschläge der Bürgerinnen und Bürger sowie die sechsmonatige Nachverfolgungsregel der Brüsseler Ausschüsse).
7. Stadt Paris. Alles Wissenswerte über die Bürgerinnen- und Bürgerversammlung von Paris.
8. Comune di Milano / Poliedra–Politecnico di Milano. Dauerhafte Bürgerinnen- und Bürgerversammlung zum Klima (Broschüre).
9. Gerwin, M. Gestaltung des Verfahrens zur Übermittlung von Empfehlungen durch die Bürgerversammlung. Forschungsnotiz der newDemocracy Foundation.
10. Climate Assembly UK (2020). Der Weg zu Netto-Null: Über die Climate Assembly UK.
11. Jacquet, V. (2017). Erklärung der Nichtteilnahme an deliberativen Mini-Publics. European Journal of Political Research 56(3), 640–659.
12. Flanigan, B., Gölz, P., Gupta, A., Hennig, B. & Procaccia, A. D. (2021). Faire Algorithmen zur Auswahl von Bürgerversammlungen. Nature 596, 548–552.
13. Pilet, J.-B., Bol, D., Vittori, D. & Paulis, E. (2023). Öffentliche Unterstützung für durch Losverfahren ausgewählte deliberative Bürgerversammlungen: Befunde aus 15 Ländern. European Journal of Political Research 62(3), 873–902.
14. Giraudet, L.-G. et al. (2022). „Ko-Konstruktion“ in der deliberativen Demokratie: Lehren aus dem französischen Bürgerkonvent für das Klima. Humanities and Social Sciences Communications 9, 207.
15. Gastil, J. & Wright, E. O. (2018). Legislative durch Losverfahren: Überlegungen zur Umsetzung des Losverfahrens in einem Zweikammersystem. Politics & Society 46(3), 303–330.
16. Abizadeh, A. (2021). Repräsentation, Bikameralismus, politische Gleichheit und Losverfahren: Neugestaltung der zweiten Kammer als zufällig ausgewählte Versammlung. Perspectives on Politics 19(3), 791–806.
17. Bouricius, T. G. (2013). Demokratie durch mehrstufige Losverfahren: Lehren aus Athen für die Gegenwart. Journal of Public Deliberation 9(1).
18. Van Reybrouck, D. (2016). Gegen Wahlen: Ein Plädoyer für die Demokratie. Übersetzt von Liz Waters. London: The Bodley Head. ISBN 9781847924223.
19. Landemore, H. (2020). Offene Demokratie: Die Neuerfindung der Volksherrschaft für das einundzwanzigste Jahrhundert. Princeton: Princeton University Press.