Жеребьёвка на практике: что показали постоянные органы, сформированные по жребию

Большинство гражданских ассамблей — разовые мероприятия: выбранная по жребию группа собирается на несколько выходных, представляет доклад и распускается. С 2015 года ряд государственных органов меньшего масштаба попытался реализовать более амбициозную идею — создать постоянно действующие институты, члены которых выбираются по жребию и сменяются по ротации, действуют при парламенте или городском правительстве и в некоторых случаях могут самостоятельно определять повестку. В этом исследовании рассматривается, что известно о таких постоянно действующих органах, формируемых по жребию: Гражданском диалоге Остбельгена, смешанных делиберативных комитетах Брюсселя, Гражданской ассамблее Парижа, постоянно действующей климатической ассамблее Милана, гражданских ассамблеях Гданьска, а также более ранних экспериментах в Торонто и Мадриде; затем они сопоставляются с предложениями о создании полноценной законодательной палаты, формируемой по жребию. Фактических данных меньше, чем можно предположить по риторике вокруг «институционализации делиберации». Постоянно действующие органы оказались осуществимыми и относительно недорогими, а их процедуры в целом соблюдаются. Однако они малочисленны, в основном носят консультативный характер, зависят от политического заказчика, который их создал, и почти никогда не оцениваются по чётким показателям репрезентативности, выбытия участников или влияния.

Основные выводы

• Постоянно действующие органы уже существуют, но остаются маломасштабными. В Остбельгене, сообществе с населением менее 100,000 человек, с 2019 года проводится предусмотренный законом гражданский диалог; к 2026 году завершилось семь циклов ассамблей. К февралю 2024 года парламенты Брюсселя провели шесть смешанных комитетов с участием граждан и депутатов. С 2021 года в Париже были отобраны три состава ассамблеи из 100 членов.
• Главный риск — политическая обратимость. Городская обсерватория Мадрида, состоявшая из 49 случайно отобранных жителей и созданная постановлением в январе 2019 года, после смены правительства в феврале 2020 года была преобразована в орган, состоящий из политиков и чиновников. Работа Планировочной обзорной комиссии Торонто приостановилась после двух составов в ожидании проверки.
• Самоотбор — главная проблема репрезентативности. Доля откликов на приглашения, разосланные по результатам жеребьёвки, невелика: 5.8% для Климатической ассамблеи Великобритании и около 10% в ранних ассамблеях Гданьска; среди добровольцев непропорционально представлены такие группы, как выпускники университетов. Квоты корректируют видимые демографические характеристики, но не обязательно взгляды или мотивацию.
• Алгоритмы отбора могут быть справедливее прежних. Flanigan и коллеги (2021) показали, что метод отбора, использовавшийся одним из ведущих организаторов таких процессов, давал некоторым добровольцам почти нулевые шансы быть выбранными; их алгоритм «LEXIMIN», применявшийся более чем в 40 панелях к середине 2021 года, максимально уравнивает вероятности с учётом квот.
• Данные о выбытии участников публикуются редко. Там, где они доступны, для коротких процессов выбытие невелико: на заключительном уик-энде Климатической ассамблеи Великобритании присутствовали 103 из 108 членов. Ни один из рассмотренных постоянно действующих органов не публикует систематические данные о посещаемости.
• Общественная легитимность зависит от условий. Во Франции 68%, а затем 63% респондентов опроса поддержали создание постоянно действующей ассамблеи из 150 граждан с правом вето на парламентские тексты, однако лишь около 30% были уверены, что такие граждане смогут продуктивно вести делиберативное обсуждение. Согласно сравнительным международным опросам, поддержка наиболее высока среди политически отчуждённых граждан.
• Палаты, формируемые по жребию, пока остаются предложениями. Теоретики — от Gastil и Wright до Abizadeh — выступают за создание палаты, формируемой по жребию, наряду с выборной; ни один национальный законодательный орган её не учредил, а наиболее близкие к ней реально существующие институты носят консультативный характер или участвуют в формировании повестки.

Исследовательский вопрос и рамки исследования

Вопрос заключается в следующем: что показывают данные о постоянных или действующих органах, сформированных путём жеребьёвки, — насколько они репрезентативны, остаются ли в них участники, как их воспринимают и что они меняют? Здесь «постоянный» означает учреждение, созданное законом, нормативным актом или регламентом и продолжающее существовать после завершения полномочий любой отдельной группы участников, даже если каждая такая группа работает лишь несколько месяцев. Разовые ассамблеи рассматриваются в сопутствующем исследовании влияния ассамблей граждан. Обзор охватывает органы субнационального уровня в Бельгии, Франции, Италии, Польше, Испании и Канаде, а также основные предложения по формированию законодательных органов путём жеребьёвки. В него не входят суды присяжных и древние или раннемодерные практики жеребьёвки (Афины, Венеция), упоминаемые лишь для справки.

Предпосылки

Случайный отбор на государственные должности имеет долгую историю: от афинского Совета пятисот до лотерей, применявшихся в средневековых итальянских республиках. Современное возрождение этого метода началось с гражданских жюри, планировочных ячеек (Planungszelle) и делиберативных опросов, а позднее продолжилось национальными ассамблеями граждан. В сравнительном исследовании ОЭСР за 2020 год были выделены двенадцать моделей репрезентативного делиберативного процесса; две из них — модель Остбельгии и Городская обсерватория Мадрида — были отнесены к постоянным моделям наряду с действующими панелями, такими как панель Торонто. Исследование определило три пути институционализации: постоянные органы; законодательные требования созывать делиберативный процесс при определённых условиях (например, Обзор гражданских инициатив Орегона или монгольский закон 2017 года о делиберативных опросах); а также право граждан требовать его проведения посредством петиции. ОЭСР также предупреждала, что «потребуется время, чтобы понять, как эти различные примеры ... работают на практике, поскольку большинство из них были созданы лишь недавно».

В пользу постоянных органов приводятся три аргумента. Во-первых, они могут формировать повестку дня, а не только отвечать на вопросы, выбранные политиками. Во-вторых, они могут отслеживать, что происходит с ранее выработанными рекомендациями. В-третьих, они способствуют знакомству с институтом: общественность, знающая о существовании органа, с большей вероятностью примет его решения. Критики возражают, что постоянный характер создаёт условия для захвата органа организаторами или политиками, что небольшие органы со сменяемым составом не могут обладать реальными полномочиями, а консультативный статус почти всех таких органов позволяет выборным должностным лицам свободно игнорировать их.

Методология и источники

Исследование объединяет официальные документы (указы, регламенты, веб-страницы городских властей и парламентов), доклад ОЭСР за 2020 год, описания практиков и рецензируемые научные исследования. Для каждого органа были зафиксированы правовая основа, численность, процедура отбора, срок полномочий, полномочия и документально подтверждённые последующие действия. Репрезентативность, выбытие участников и легитимность оценивались на основе любых данных, публикуемых соответствующим органом, и межтематических исследований. Ограничения значительны: несколько органов публикуют лишь краткие описания процедуры; некоторые материалы подготовлены практиками, которые сами разрабатывали эти процессы (например, Марчином Гервином о Гданьске); описание Милана основано на брошюре самого города. Там, где имеется только описание, подготовленное организацией-инициатором, это указано.

Вывод 1: постоянные органы на практике

Остбельгия: двухуровневая модель, закреплённая законом

Парламент немецкоязычного сообщества Бельгии единогласно принял декрет об учреждении своего Гражданского диалога (Bürgerdialog) в феврале 2019 года после разработки проекта с участием практиков и учёных; первое заседание Совета граждан состоялось 16 сентября 2019 года. Структура состоит из двух уровней. Постоянный Совет граждан из 24 членов — всех бывших участников ассамблей, состав которого частично обновляется через регулярные промежутки времени, — выбирает темы, созывает ассамблеи и отслеживает дальнейшую работу. Каждую тему затем рассматривает гражданская ассамблея из 25–50 человек — на практике около 30. Отбор проходит в два этапа: постоянный секретариат поручает национальному реестру случайным образом выбрать группу жителей в возрасте от 16 лет, которым направляют письменные приглашения; из числа согласившихся окончательных участников отбирают по квотам с учётом возраста, пола, места жительства и социально-экономического положения, пропорционально составу населения.

Ниссен и Ройшам (2022) подчёркивают обязательный характер процедуры, а не её результатов: рекомендации обсуждаются в совместном комитете, в который входят члены ассамблеи, депутаты и ответственный министр; после этого министр должен указать, будут ли рекомендации реализованы и каким образом, а также обосновать отказы. В открытых материалах парламента указаны семь завершённых тем — уход и забота, инклюзивное образование, жильё, цифровые навыки, интеграция, компетенции учащихся и пожилые люди; по каждой состоялась публичная презентация, политический ответ был дан примерно через два–пять месяцев, а по первым шести примерно год спустя прошло заседание с обзором результатов. Восьмая ассамблея, посвящённая территориальному планированию, заседает осенью 2026 года. В материалах не указано, какие рекомендации были реализованы; на заседании с обзором результатов выясняют, в какой мере рекомендации «вдохновили» политиков в их работе.

Брюссель: смешанные комитеты в парламенте

В декабре 2019 года Парламент Брюссельского столичного региона внёс изменения в свой регламент, учредив смешанные совещательные комитеты; парламент франкоязычного сообщества в Брюсселе (Cocof) принял такое же решение. Согласно проекту, региональный комитет объединяет 15 депутатов из соответствующего постоянного комитета и 45 жителей в возрасте от 16 лет, независимо от гражданства, отобранных жеребьёвкой (в Cocof — 12 депутатов и 36 жителей). Предложить темы могут депутаты или граждане: для внесения предложения граждан требуется поддержка не менее 1 000 жителей; решение принимает бюро парламента, которое обязано обосновать отклонение темы, предложенной гражданами. Согласно изложению Ройшама, утверждённые рекомендации передаются постоянному комитету, который в течение шести месяцев должен опубликовать отчёт о дальнейшей работе с подробным обоснованием принятых решений и представить его участникам, отобранным жеребьёвкой, на открытом заседании. К февралю 2024 года прошло шесть комитетов: по вопросам внедрения 5G, бездомности, городского биоразнообразия и городского шума (региональный парламент), а также роли граждан в управлении кризисными ситуациями и профессионального обучения, связанного с работой (парламент франкоязычного сообщества).

Брюссельская модель примечательна тем, что избранные представители и участники, отобранные жеребьёвкой, обсуждают вопросы совместно. Это может способствовать учёту рекомендаций: депутаты, участвовавшие в их разработке, с большей вероятностью будут их отстаивать. Однако при этом возникает риск, что политики, обладающие большим опытом и информацией, будут доминировать в обсуждении. Открытая оценка работы шести комитетов ограничена; в феврале 2024 года сам парламент провёл коллоквиум по вопросу дальнейшей работы с рекомендациями.

Париж: городская ассамблея из 100 членов

Совет Парижа учредил Парижскую гражданскую ассамблею (Assemblée citoyenne de Paris) постановлением в октябре 2021 года после гражданской конференции 2019 года, собравшей более 9 000 предложений. В её состав входят 100 членов, отобранных по жребию. Состав ассамблеи обновлялся примерно раз в год: первая группа работала с ноября 2021 года по март 2023 года, вторая — с июля 2023 года по июль 2024 года, а третья — с сентября 2024 года. Члены ассамблеи могут ставить перед Советом Парижа вопросы по актуальным темам, вносить ходатайства (vœux) и предлагать проекты решений совета (délibération) через заместителя мэра, отвечающего за участие граждан. Первая группа работала над городским планом развития чтения, энергетической модернизацией жилья и кодексом парижских улиц; вторая подготовила то, что город называет первым гражданским обсуждением с выработкой рекомендаций, — по проблеме бездомности, — и ходатайство о создании 100 «садовых улиц». Город обязуется обеспечить «право на последующее рассмотрение» (droit de suite), проводя ежегодные открытые встречи по вопросам реализации. Доступный отчёт подготовлен самим городом; независимой оценки реализации обнаружить не удалось.

Милан: постоянно действующая климатическая ассамблея

Постоянная гражданская ассамблея Милана по вопросам климата сопровождает реализацию городского плана по воздуху и климату до 2030 года. Согласно брошюре города, в её состав входят 90 членов, отобранных по жребию для представления населения города; состав периодически обновляется. Кандидатам направляют персональные письма-приглашения, а срок полномочий членов составляет шесть месяцев подряд после краткого обучения. Ассамблея проводит пленарные заседания раз в два месяца, а в промежутках между ними участники работают в малых группах; город «обязуется ответить на каждое предложение по существу». В отличие от Парижа или Брюсселя, её мандат касается реализации уже существующего плана, а не разработки новой политики. По своей роли она ближе к постоянно действующей группе пользователей, чем к законодательному органу.

Гданьск: обязательства, основанные на обещании мэра

В 2016 году после наводнения, вызванного сильными ливнями, в Гданьске состоялась первая в Польше гражданская ассамблея. По словам Марчина Гервина, предложившего её создание и координировавшего её работу, мэр Павел Адамович согласился считать обязательными для себя рекомендации, получившие поддержку не менее 80% членов ассамблеи. Вторая ассамблея, состоявшаяся весной 2017 года, подготовила девять рекомендаций по борьбе с загрязнением воздуха, в том числе запрет на сжигание угля в бытовых печах в течение пяти лет с предоставлением помощи менее обеспеченным домохозяйствам; третья ассамблея занималась гражданским участием и равным отношением. По данным Гервина, на приглашения отвечали около 10% адресатов. «Обязательный» статус рекомендаций основывался на политическом обязательстве одного мэра, а не на законе. Муниципальные правила Гданьска отдельно позволяют жителям инициировать процессы участия, включая гражданские панели: по данным ОЭСР, для предложения такой инициативы требуется 1 000 подписей, а при наличии 5 000 подписей запрос нельзя отклонить; ОЭСР также отмечала, что этим правом пока не воспользовались.

Мадрид и Торонто: прекратившиеся эксперименты

Постановлением от 29 января 2019 года городской совет Мадрида преобразовал бездействовавшую Городскую обсерваторию в совещательный орган. В феврале 2019 года совет разослал 30 000 писем; 12 марта 2019 года из 1 135 добровольцев были отобраны 49 членов с учётом гендерного состава, возраста и района проживания. Предполагалось, что члены ассамблеи будут встречаться не реже восьми раз в год, рассматривать самые популярные предложения на городской платформе Decide Madrid и смогут выносить предложения на местный референдум. После того как по итогам муниципальных выборов в мае 2019 года к власти пришла новая коалиция, в феврале 2020 года состав и функции Обсерватории были изменены: вместо неё вновь был создан орган, состоящий из политиков и должностных лиц.

Панель по пересмотру градостроительных планов Торонто работала с 2015 по 2017 год: в её состав входили 28 жителей, отобранных случайным образом и назначенных на двухлетний срок (11 встреч продолжительностью полный день после четырёх дней обучения); с 2017 по 2019 год работал второй состав из 32 человек. ОЭСР сообщала о приостановке работы до пересмотра стратегии взаимодействия департамента градостроительства с общественностью. Региональное транспортное агентство Metrolinx провело аналогичную Региональную консультативную панель из 32 человек: 11 встреч продолжительностью полный день в период с октября 2018 года по май 2020 года.

Сравнение постоянных и действующих органов

Вывод 2: насколько репрезентативны органы, сформированные посредством жеребьёвки?

Двухэтапная жеребьёвка и её слабое место

Почти во всех рассмотренных органах применяется один и тот же двухэтапный метод. Случайно отобранной большой выборке жителей рассылают приглашения; из тех, кто соглашается, формируют пул кандидатов; затем из этого пула жеребьёвкой отбирают окончательный состав с соблюдением квот. ОЭСР отмечает, что на первом этапе обычно приглашают не менее 2 000 человек для небольших групп населения и около 30 000 — в общенациональных процессах. Слабое место — этап согласия. На приглашение в Гражданскую ассамблею Великобритании по вопросам климата положительно ответили 1 748 человек — 5,8%; организаторы описали этот показатель как соответствующий типичному для британских ассамблей диапазону 3–7%. В первых ассамблеях Гданьска доля ответивших составляла около 10%; из 30 000 писем, отправленных в Мадриде, откликнулись 1 135 добровольцев — менее 4%.

Кто отказывается от участия, важнее, чем сколько таких людей. Интервью Жаке (Jacquet, 2017) с людьми, отказавшимися от приглашения в три бельгийских мини-публичных собрания, выявили шесть причин неучастия: сосредоточенность на частной жизни, низкая внутренняя политическая эффективность, избегание общественных собраний, конфликты в расписании, политическое отчуждение и убеждение, что мини-публичное собрание ни на что не повлияет. Несколько из этих причин коррелируют с социальным положением, поэтому квоты по возрасту, полу и образованию не могут гарантировать, что отобранные люди будут сходны по взглядам и опыту с теми, кто не принял участия. Именно по этой причине Климатическая ассамблея Великобритании ввела квоту по обеспокоенности изменением климата; немногие постоянные органы поступают так же.

Справедливость при окончательном отборе

Флэниган, Гёльц, Гупта, Хенниг и Прокачча (2021) показали, что второй этап вносит собственное искажение. Поскольку пул добровольцев смещён — например, в сторону выпускников колледжей, — любой алгоритм, соблюдающий демографические квоты, должен отбирать недостаточно представленных добровольцев с большей вероятностью, а избыточно представленных — с меньшей. Как выяснили авторы, алгоритм, ранее использовавшийся Фондом жеребьёвки (Sortition Foundation), давал некоторым участникам пула почти нулевой шанс быть выбранными, хотя можно было обеспечить гораздо более равные вероятности. Их алгоритм LEXIMIN максимизирует минимальную вероятность отбора при соблюдении квот; к июню 2021 года только Фонд жеребьёвки применил его для отбора более чем 40 коллегиальных групп, и он предлагается как программное обеспечение с открытым исходным кодом. Это не решает проблему самоотбора, но означает, что жеребьёвку среди добровольцев можно сделать настолько справедливой, насколько позволяют квоты.

Вознаграждение и инклюзивность

ОЭСР установила, что в 44% делиберативных процессов участникам платили, в 7% компенсировали расходы на проезд, а в 6% покрывали прочие расходы, тогда как 43% не предлагали ничего — преимущественно это были местные процессы. ОЭСР приводит данные практиков о том, что оплата помогает привлекать молодых людей и людей с низкими доходами, но отмечает, что собственные данные организации не позволяют проверить это утверждение. Участникам Климатической ассамблеи Великобритании платили £150 за выходные, а также возмещали расходы на проезд, проживание и уход. Постоянные органы, члены которых могут служить месяцами, сталкиваются с более острым вариантом этого компромисса: нужно платить достаточно, чтобы обеспечить участие людей с работой и обязанностями по уходу, но при этом не превращать членство в квазидолжность с зарплатой.

Вывод 3: выбытие и преемственность

Выбытие участников — наименее документированный аспект постоянной жеребьёвки. Краткосрочные национальные ассамблеи сообщают о низком уровне отсева: в Климатическую ассамблею Великобритании отобрали 110 человек, двое не пришли на первые выходные, один выбыл и был заменён, а в последние выходные приняли участие 103 из 108 человек. Организаторы обычно отбирают больше участников из групп, представители которых, как ожидается, могут выбыть; для этой цели в Климатическую ассамблею Великобритании отобрали ещё пять человек. Для органов, члены которых служат шесть месяцев (Милан), год (Париж, Мадрид) или два года (Торонто), риски выше: участники переезжают, меняют работу или теряют интерес, а их замена в середине срока нарушает связь между обучением и принятием решений. Ни один из рассмотренных постоянных органов не публикует статистику посещаемости или замен, сопоставимую с данными Климатической ассамблеи Великобритании. Это существенный пробел в доказательной базе, поскольку орган, который со временем теряет молодых, бедных или более скептически настроенных участников, может отдалиться от населения, которое он призван отражать.

Непрерывность существования самого института — отдельная проблема. Мадрид показывает, что новое большинство может отменить регламент менее чем за год; работа панели в Торонто прекратилась после рассмотрения её рекомендаций; подразделение аппарата Бундестага Германии по вопросам гражданских ассамблей было распущено в 2025 году после смены правительства (см. сопутствующее исследование). Межпартийное единогласие в Остбельгиене при принятии решения — исключение, и, возможно, именно оно отчасти объясняет, почему институт сохранился.

Вывод 4: легитимность — внутри и вне зала заседаний

Общественная поддержка

Опросы показывают широкую, но непрочную поддержку. Пиле, Бол, Виттори и Паулис (2023), используя репрезентативные выборки из 14,043 человек в 15 странах Западной Европы, обнаружили, что наиболее сильную поддержку ассамблеям, сформированным посредством жеребьёвки, выражают люди с более низким уровнем образования, низкой уверенностью в собственном политическом влиянии и антиэлитарными взглядами, — и что эта поддержка зависит от того, каких решений респонденты ожидают от ассамблей. Во Франции опрос, проведённый параллельно с Гражданской конвенцией по климату, показал, что 68% опрошенных (первая волна) и 63% (вторая волна) поддерживают создание постоянной ассамблеи из 150 случайно выбранных граждан с правом вето на тексты, принимаемые парламентом. Однако лишь 32% и 28% соответственно были уверены, что такие граждане смогут продуктивно обсуждать сложные вопросы, а 74% осведомлённых о конвенции сомневались в её репрезентативности.

Проблема «такие же, как я»

Эти цифры указывают на разрыв между поддержкой идеи о том, что решения принимают обычные граждане, и доверием к какой-либо конкретной группе таких граждан. Постоянные органы могут как сократить, так и увеличить этот разрыв. Если общественность привыкнет к институту, как это произошло с судами присяжных, легитимность может основываться на процедуре, а не на людях. Если же орган малоизвестен или воспринимается как порождение создавшего его правительства, возможен обратный эффект. Ни один из рассмотренных здесь постоянных органов не публиковал повторных опросов об осведомлённости общественности, которые позволили бы понять, в какую сторону меняется ситуация.

Легитимность в глазах избранных должностных лиц

Другая аудитория — избранные должностные лица. Смешанные комитеты Брюсселя и совместные комитеты Остбельгиена стремятся добиться того, чтобы депутаты парламента считали эти органы своими. Отказ от курса в Мадриде и опыт Германии показывают цену неудачи: орган, который воспринимают как проект одной партии, уязвим перед следующим большинством.

Вывод 5: предложения о создании палаты, формируемой жеребьёвкой

Ряд теоретиков предлагали пойти дальше консультативных органов. Гастил и Райт (2018) выступают за двухпалатный законодательный орган, сочетающий избираемую палату с палатой, сформированной посредством жеребьёвки, утверждая, что такое сочетание усилит достоинства каждой палаты и ослабит их недостатки; главными задачами институционального проектирования они называют отбор участников, их подготовку и процедуры обсуждения. Абизаде (2021) предлагает третье обоснование двухпалатности — институциональный компромисс между самостоятельностью и подотчётностью, обеспечиваемыми выборами, и равенством и беспристрастностью, обеспечиваемыми жеребьёвкой, — и на этой основе предлагает преобразовать Сенат Канады в ассамблею, формируемую случайным отбором. Бурисиус (2013), опираясь на афинскую систему множества органов, сформированных по жребию, предлагает распределить законотворческую работу между несколькими такими органами (определение повестки, разработка предложений, рассмотрение, окончательное решение), чтобы не сосредоточивать власть в одном органе. Книга Ван Рейбрука Against Elections (2016) популяризировала эту идею в общественной дискуссии, а в книге Ландмор Open Democracy (2020) отстаивается идея «открытых мини-публиков» как ключевого института более инклюзивной демократии.

В досье атласа о законодательном органе, сформированном по жребию, собраны эти предложения. Ни одно из них не было принято национальным законодательным органом. Ближе всего к ним реальные институты — Совет граждан Остбельгии, который определяет повестку, но не может принимать законы, и смешанные комитеты Брюсселя, которые проводят обсуждения в парламенте, но лишь выносят рекомендации. Поэтому вопросы институционального устройства, поднятые теоретиками, — подотчётность членов, которых нельзя не переизбрать, защита от захвата со стороны сотрудников, лоббистов или фасилитаторов, а также оптимальные численность и срок полномочий законодательного органа, сформированного по жребию, — не проверялись в крупном масштабе.

Чего не показывают имеющиеся данные

• Они не показывают, что постоянные органы обеспечивают больше изменений в политике, чем разовые ассамблеи. Ни одно исследование не сопоставляет степень реализации результатов двух форматов с использованием сопоставимых показателей.
• Они не показывают, что сменяемость состава решает проблему захвата. Ротация ограничивает укоренение членов органа, однако в постоянных органах преемственность сосредоточена в секретариатах, среди фасилитаторов и должностных лиц, выступающих инициаторами, чьё влияние редко изучается.
• Они не показывают, что репрезентативность остаётся стабильной с течением времени. Данные об отсеивании участников отсутствуют для каждого из рассмотренных постоянных органов.
• Они не подтверждают легитимность за пределами оценок инициатора. Париж и Милан публикуют описания, а не оценки; обзоры Остбельгии задаются вопросом о «вдохновении», а не о реализации.
• Они не показывают, что законодательная палата, сформированная по жребию, будет работать. Теоретическая литература обширна; эмпирическая база ограничена консультативными органами, обслуживающими население численностью от менее 100 000 до примерно двух миллионов человек.

Значение для институционального дизайна

1. Заручитесь поддержкой разных партий до создания органа. Единогласный декрет Остбельгии контрастирует с постановлением Мадрида, принятым одной коалицией. Орган, зависящий от одного большинства, может рассчитывать на то, что прекратит существование вместе с ним.
2. Закрепите обязанности по последующим действиям в законе или регламенте. Мотивированные ответы в установленный срок (шесть месяцев в Брюсселе; ответы совместных комитетов в Остбельгии) — наиболее применимый в других условиях элемент. Обязательства отдельных мэров, как в Гданьске, ненадёжны.
3. Измеряйте и публикуйте данные о репрезентативности и отсеивании участников. Для каждой когорты следует указывать число отправленных приглашений, долю ответивших по группам, применённые квоты, вероятности отбора, посещаемость и замены участников. Публикация этих данных обходится недорого и служит основой любых заявлений о том, что орган представляет общественность.
4. Используйте справедливые алгоритмы отбора и избыточную выборку. Алгоритмы, такие как LEXIMIN, квоты по установкам, когда это уместно, и резервные списки снижают последствия самоотбора, хотя и не устраняют их.
5. Оплачивайте участие членов органа. Оплата и поддержка по уходу — наиболее практичные инструменты для включения людей, которые иначе отказались бы от участия.
6. Защитите независимость от сотрудников и инициаторов. Публикуйте повестки, списки свидетелей и правила фасилитации; предоставьте гражданскому органу возможность участвовать в выборе собственных экспертов; ротируйте фасилитаторов.
7. Проверяйте на практике, а не делайте резкий переход. Законодательный орган, сформированный по жребию, означал бы масштабное конституционное изменение. Советы по формированию повестки, смешанные комитеты и ассамблеи, созываемые по петиции, — это более постепенные шаги, последствия которых можно сначала измерить.

Открытые вопросы

• Повышает ли постоянный характер органа степень реализации его предложений или лишь предсказуемость процесса?
• Как долго могут служить члены органа, прежде чем они начнут вести себя как новый политический класс — или просто перестанут посещать заседания?
• Могут ли смешанные органы, состоящие из граждан и политиков, избежать доминирования политиков?
• Какой уровень осведомлённости общественности необходим постоянному органу, чтобы обрести самостоятельную легитимность?
• Привлекла бы законодательная палата, сформированная по жребию и обладающая реальным правом вето, организованное лоббирование её членов, и как можно было бы это контролировать?
• Как обеспечить подотчётность органа, сформированного по жребию, если его членов нельзя переизбрать или отозвать голосованием?

Источники

1. OECD (2020). Инновационное участие граждан и новые демократические институты: на гребне делиберативной волны. Париж: OECD Publishing. Глава 2 (модели), глава 4 (отбор, вознаграждение), глава 6 (институционализация; вставки 6.2, 6.3, 6.4, 6.12, 6.13).
2. Niessen, C. & Reuchamps, M. (2022). Институционализация гражданского делиберативного процесса в парламенте: постоянный гражданский диалог в немецкоязычном сообществе Бельгии. Parliamentary Affairs 75(1), 135–153.
3. Bürgerdialog in Ostbelgien. Текущее положение дел.
4. Bürgerdialog in Ostbelgien. Жеребьёвка и органы и участники.
5. Парламент Брюссельского столичного региона (8 февраля 2024). Делиберативные комиссии (пресс-релиз о шести делиберативных комиссиях).
6. Reuchamps, M. (2020). Бельгийский эксперимент с постоянными формами делиберативной демократии. ConstitutionNet, International IDEA (состав, предложения граждан и правило последующего рассмотрения в течение шести месяцев для брюссельских комиссий).
7. Мэрия Парижа. Всё об Ассамблее граждан Парижа.
8. Муниципалитет Милана / Poliedra–Политехнический университет Милана. Постоянная ассамблея граждан по вопросам климата (брошюра).
9. Gerwin, M. Разработка процесса представления рекомендаций ассамблеей граждан. Исследовательская записка newDemocracy Foundation.
10. Climate Assembly UK (2020). Путь к нулевым чистым выбросам: о Climate Assembly UK.
11. Jacquet, V. (2017). Объяснение неучастия в делиберативных мини-публиках. European Journal of Political Research 56(3), 640–659.
12. Flanigan, B., Gölz, P., Gupta, A., Hennig, B. & Procaccia, A. D. (2021). Справедливые алгоритмы отбора участников гражданских ассамблей. Nature 596, 548–552.
13. Pilet, J.-B., Bol, D., Vittori, D. & Paulis, E. (2023). Общественная поддержка делиберативных гражданских ассамблей, сформированных посредством жеребьёвки: данные из 15 стран. European Journal of Political Research 62(3), 873–902.
14. Giraudet, L.-G. et al. (2022). «Совместное конструирование» в делиберативной демократии: уроки французской Гражданской климатической конвенции. Humanities and Social Sciences Communications 9, 207.
15. Gastil, J. & Wright, E. O. (2018). Законодательная власть по жребию: перспективы жеребьёвки в двухпалатной системе. Politics & Society 46(3), 303–330.
16. Abizadeh, A. (2021). Представительство, двухпалатность, политическое равенство и жеребьёвка: преобразование второй палаты в ассамблею, сформированную случайным отбором. Perspectives on Politics 19(3), 791–806.
17. Bouricius, T. G. (2013). Демократия посредством жеребьёвки в нескольких органах: уроки Афин для современности. Journal of Public Deliberation 9(1).
18. Van Reybrouck, D. (2016). Против выборов: аргументы в пользу демократии. Перевод Liz Waters. Лондон: The Bodley Head. ISBN 9781847924223.
19. Landemore, H. (2020). Открытая демократия: переосмысление народовластия в XXI веке. Принстон: Princeton University Press.