Управление нефтяным фондом Норвегии (с 1990 года)

Предыстория

В 1960-х годах Норвегия заявила о суверенитете над своим континентальным шельфом, а в 1969 году обнаружила первое крупное нефтяное месторождение — Экофиск; добыча началась в 1971 году. Политики рано задумались о том, как небольшая экономика сможет освоить эти средства. В парламентском докладе 1974 года обсуждалось, как следует использовать нефтяные доходы, а в 1983 году правительственный комитет предложил создать фонд для накопления нефтяных доходов и расходования только реальной доходности. В 1990 году Стортинг принял закон об учреждении Государственного нефтяного фонда. Поскольку в начале 1990-х годов бюджетный дефицит превышал нефтяные доходы, первое перечисление в фонд состоялось лишь в 1996 году.

Управление

Механизм представляет собой цепочку делегирования полномочий, каждое звено которой определено законом или нормативным актом:

• Стортинг установил общие рамки законом о Государственном пенсионном фонде и ежегодно обсуждает стратегию фонда.
• Министерство финансов несёт общую ответственность за фонд и выдаёт мандат на управление: определяет эталонный индекс, долю акций, лимиты риска и правила ответственного инвестирования.
• Норвежский банк, центральный банк страны, управляет фондом; его Исполнительный совет делегирует оперативное управление компании Norges Bank Investment Management (NBIM), созданной в 1998 году.
• Совет по этике, назначаемый Министерством финансов, является независимым органом; он рекомендует исключать компании в соответствии с этическими принципами, а с 2015 года его рекомендации направляются в Норвежский банк, решение принимает Исполнительный совет которого.

Нефтяную политику и регулирование осуществляют другие органы, отдельно от коммерческой деятельности нефтяной компании, контрольный пакет которой принадлежит государству: это «норвежская модель», анализируемая Тёрбером, Халтсом и Хеллером. В 2006 году фонд был переименован в Глобальный государственный пенсионный фонд, хотя пенсионных обязательств у него нет.

Экономика

• Поступления — в фонд, инвестиции — за рубеж. Нефтяные доходы перечисляются в фонд, который инвестирует средства только за пределами Норвегии — в акции, облигации, недвижимость и инфраструктуру возобновляемой энергетики. Зарубежные инвестиции не позволяют этим средствам перегревать внутреннюю экономику и приводить к укреплению кроны.
• Бюджетное правило. Введённое в 2001 году правило позволяет правительству со временем использовать для финансирования ненефтяного бюджетного дефицита сумму, равную ожидаемой реальной доходности фонда. Ожидаемая доходность была установлена на уровне 4%, а в 2017 году снижена до 3%; тогда же правительство предложило увеличить долю акций до 70%. В периоды спада допускаются отклонения в расходах.
• Диверсификация. Доля акций выросла с 40% после 1998 года до 60% в 2007–2009 годах и до 70% позднее; недвижимость добавили в портфель в 2008–2010 годах, а первые инвестиции в неё были сделаны в 2011 году.

Обратная связь и подотчётность

Фонд публикует сведения о своих активах, доходности и голосовании, а также отчитывается перед министерством, которое представляет Стортингу ежегодный доклад. Убытки фонда видны: в ходе финансового кризиса 2008 года его доходность составила −23.3%, однако установленную систему сохранили. Масштаб фонда делает его постоянным предметом политических дебатов о расходах, налогах и курсе кроны.

Репрессии и права

Норвегия — стабильная демократия, и вопросы прав человека в контексте фонда касаются его инвестиций. Этические принципы, впервые установленные в 2004 году, предусматривают исключение компаний, участвующих в производстве определённых видов оружия, а также в причинении серьёзного экологического ущерба, нарушениях прав человека или коррупции. Критики спрашивают, эффективнее ли исключение компаний, чем взаимодействие с ними, и может ли фонд, финансируемый за счёт нефти, убедительно отбирать компании по критерию ущерба климату.

Результаты

По данным NBIM, после первого перечисления в 1996 году фонд впервые превысил $1 trillion в 2017 году, достиг 10,000 миллиардов крон в октябре 2019 года и завершил 2024 год с активами в размере 19,742 миллиардов крон. Ему принадлежат небольшие доли большинства публичных компаний мира. Норвегия превратила истощаемый ресурс в диверсифицированный финансовый актив, сохранив стабильность инфляции и государственных финансов; её институты выдержали смену правительств от левых к правым.

Дискуссии

• Накопление или расходы? Некоторые экономисты утверждают, что богатая страна могла бы больше инвестировать внутри страны; другие считают, что правило защищает будущие поколения и ограничивает «голландскую болезнь».
• Можно ли перенести эту модель? Тёрбер и его коллеги утверждают, что разделение функций сработало благодаря уже существовавшему в Норвегии институциональному потенциалу, а копирование формы в других странах не гарантирует такого же результата. Фонд создавался в условиях демократии с низким уровнем коррупции; он не доказывает, что фонд способен создать такие условия.
• Этика и климат. Исключение компаний из фонда и отказ от инвестиций в них, например в некоторые угольные компании, плохо согласуются с продолжающейся добычей нефти внутри страны.

Уроки для проектирования институтов

• Разделяйте владельца, управляющего и советника по этике. Роль каждого определена, а цепочка подотчётности завершается парламентом.
• Простое и наглядное бюджетное правило задаёт ориентир для сдерживания расходов, даже если в кризисных ситуациях от него можно отступить.
• Инвестируйте за рубежом и публикуйте всё, чтобы снизить внутреннее давление и подозрения.
• Институты должны предшествовать неожиданной прибыли. Норвежская модель опирается на административный потенциал и политическое доверие, сформировавшиеся до начала добычи нефти.

Дополнительная литература

• Norges Bank Investment Management, «История»
• NBIM, «Модель управления»
• Mark C. Thurber, David R. Hults and Patrick R. P. Heller, "Exporting the 'Norwegian Model'", Energy Policy 39(9), 2011