Теория «принципал — агент» в управлении

Современное государственное управление представляет собой цепочку делегирования полномочий. Избиратели делегируют их представителям, законодатели — кабинетам министров, министры — государственным служащим, а правительства — ведомствам, подрядчикам и международным организациям. На каждом звене принципал полагается на агента, который действует от его имени. Сложность состоит в том, что у агентов есть собственные цели и информация, которой нет у принципалов. Теория принципала и агента изучает, как принципалы могут выстраивать эти отношения, чтобы сократить потери, связанные с агентскими отношениями, — разрыв между тем, чего хотят принципалы, и тем, что делают агенты.

Эта концепция возникла в экономике, где её разработали для анализа отношений между собственниками и управляющими, страховщиками и застрахованными, работодателями и работниками. С 1980-х годов политологи адаптировали её для изучения выборов, законодательных органов и бюрократии.

Асимметрия информации

Регулярно возникают две проблемы:

• Неблагоприятный отбор (скрытая информация): до делегирования полномочий принципал не может отличить хороших агентов от плохих.
• Моральный риск (скрытые действия): после делегирования принципал не может наблюдать за усилиями агента или его решениями.

Стивен Росс (1973) формализовал проблему принципала, связанную с разработкой стимулов. Майкл Дженсен и Уильям Меклинг (1976) определили агентские издержки как сумму расходов принципала на мониторинг, расходов агента на предоставление гарантий и остаточных потерь, сохраняющихся даже при оптимальных механизмах.

Политическое делегирование

В работе «The New Economics of Organization» (1984) Терри Мо применил эти инструменты к изучению государственной бюрократии. Кааре Стрём описал парламентскую демократию как единую цепочку делегирования — от избирателей к членам парламента, премьер-министру, министрам и государственным служащим, — противопоставив её президентским системам с несколькими конкурирующими принципалами.

Электоральный контроль

Джон Фережон (1986) смоделировал выборы как средство контроля избирателей над действующими должностными лицами, обладающими закрытой информацией и собственными интересами: избиратели устанавливают порог результативности и переизбирают только тех, кто ему соответствует. В более поздних моделях проводится различие между наказанием плохих агентов и отбором агентов с желательными качествами, а Тимоти Бессли в книге Principled Agents? (2006) подчёркивает важность отбора политиков, служащих общественным интересам, наряду со стимулами.

Стратегии надзора

Мэтью Маккаббинс и Томас Шварц провели различие между надзором по модели полицейского патрулирования, при котором законодатели активно и постоянно контролируют ведомства, и надзором по модели пожарной сигнализации, при котором они устанавливают процедуры, позволяющие гражданам и группам интересов подавать жалобы; авторы утверждали, что законодатели рационально предпочитают второй подход. К другим инструментам относятся предварительный контроль (подробные законодательные предписания, полномочия по назначению, процедурные требования) и последующий контроль (аудиты, сокращение бюджета, слушания, суды).

Несколько принципалов и отклонение агентства от курса

Когда агент служит нескольким принципалам (например, бюрократия подотчётна законодательному органу, исполнительной власти и судам), он может настраивать их друг против друга. Агентства также могут отклоняться от курса по мере того, как их мандаты устаревают, а их политические покровители меняются.

• Аудиты и выборы в Бразилии: Клаудио Феррас и Фредерико Финан использовали случайный отбор муниципалитетов для проведения федеральных аудитов и обнаружили, что публикация результатов аудитов до выборов 2004 года снизила вероятность переизбрания мэров, чья коррупция была документально подтверждена, особенно там, где местное радио могло распространить эту информацию.
• Независимые центральные банки создаются как агенты с чётко определёнными мандатами и защитой от краткосрочного политического давления; это осознанный компромисс между контролем и доверием.
• Генеральные инспекторы, омбудсмены и высшие органы аудита институционализируют надзор за агентами исполнительной власти.
• Реформы, основанные на контрактах о результативности и концепции нового государственного управления, в Великобритании, Новой Зеландии и других странах применяли агентский подход посредством целевых показателей, контрактов и исполнительных агентств.
• Международное делегирование: государства делегируют полномочия МВФ, Европейской комиссии или торговым трибуналам, а затем обсуждают, как обеспечить их подотчётность.
• Агенты ИИ: делегирование задач автоматизированным системам порождает новую агентскую проблему: цели агента могут отличаться от целей принципала, причём эти различия трудно выявить.

• Кто является принципалом? В условиях системной коррупции предполагаемые принципалы (граждане, честные должностные лица) сами могут ожидать, что остальные будут коррумпированы. На основе интервью в Кении и Уганде Анна Перссон, Бу Ротштейн и Ян Теорелл утверждали, что антикоррупционные реформы, построенные на предпосылках модели «принципал — агент», терпят неудачу, поскольку системную коррупцию лучше понимать как проблему коллективного действия.
• Мотивация: исследования мотивации к государственной службе показывают, что многие должностные лица не руководствуются узким личным интересом; жёсткий контроль может вытеснять внутреннюю мотивацию.
• Измерение: многие результаты работы государственных органов трудно измерить, поэтому стимулы, привязанные к показателям эффективности, могут искажать поведение (обучение ради успешной сдачи тестов, манипулирование целевыми показателями).
• Нормативная ограниченность: эта концепция принимает предпочтения принципалов как заданные и почти ничего не говорит о совещательном процессе, правах или обязательствах агентов перед теми, кто не является принципалами.
• Чрезмерная формализация: модели часто предполагают наличие чёткого принципала с согласованными целями, тогда как реальная политика характеризуется неоднозначными и противоречащими друг другу мандатами.

Теория «принципал — агент» стала стандартным подходом к анализу выборов, законодательных органов, бюрократии, судов, международных организаций и корпоративного управления. Она объясняет, почему прозрачность, аудиты, конкурентные выборы и чёткие мандаты повышают подотчётность; эмпирические данные убедительно подтверждают её применимость в таких случаях, как бразильская программа аудита. Её ограничения наиболее очевидны там, где принципалы отсутствуют, разделены или сами причастны к проблеме; в таких случаях ключевыми ограничениями становятся коллективное действие и институциональное доверие.

• Jensen and Meckling, "Theory of the firm" (1976)90026-X)
• Terry M. Moe, "The New Economics of Organization" (1984)
• McCubbins and Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked" (1984)
• Kaare Strøm, "Delegation and accountability in parliamentary democracies" (2000)
• Ferraz and Finan, "Exposing Corrupt Politicians" (2008)
• Persson, Rothstein and Teorell, "Why Anticorruption Reforms Fail" (2013)
• Тимоти Бесли, Principled Agents? (Oxford University Press, 2006)