Ботсвана: демократия с доминирующей партией и алмазные доходы (с 1966 года)

Предыстория

Протекторат Бечуаналенд стал независимым государством Ботсвана 30 сентября 1966 года. Это была не имеющая выхода к морю, засушливая страна с крайне слабо развитой инфраструктурой: по данным Всемирного банка, реальный ВВП на душу населения в 1966 году составлял около $510 (в постоянных долларах 2015 года). Сереце Кхама, наследник вождества народа бамангвато и лидер Демократической партии Ботсваны (BDP), стал первым президентом. В 1967 году, через год после обретения независимости, в Орапа были обнаружены алмазы; значительно более богатое месторождение Джваненг было открыто в начале 1980-х годов.

Как устроено управление

• Избрание президента парламентом. В Ботсване каждые пять лет проходят всеобщие выборы. Избиратели избирают Национальную ассамблею по системе относительного большинства в одномандатных округах; партия, получившая большинство (31 из 61 выборного места в 2024 году), выдвигает своего кандидата на пост президента.
• Доминирующая партия. BDP побеждала на всех выборах с 1965 по 2019 год. Президенты сменяли друг друга: Сереце Кхама (1966–1980), Кетумиле Масире (1980–1998), Фестус Могае (1998–2008), Ян Кхама (2008–2018) и Мокгвеитси Масиси (2018–2024). С 1998 года вице-президенты автоматически сменяли уходивших в отставку президентов; критики утверждали, что это ослабляло влияние избирателей на выбор лидера.
• Традиционная власть. Вожди входят в консультативную Палату вождей (Ntlo ya Dikgosi), а собрания жителей деревень (кготла) по-прежнему служат местом для консультаций. Аджемоглу, Джонсон и Робинсон утверждают, что доколониальные институты в определённой мере ограничивали власть вождей и способствовали широкому участию.
• Верховенство права. Суды были относительно независимы, а права собственности — надёжно защищены, хотя смертная казнь сохраняется.

Экономика

• Алмазы в совместной собственности. После обретения независимости права на полезные ископаемые перешли государству, а не племенным властям. Компания Debswana, совместное предприятие правительства и De Beers, доли которых составляют по 50%, добывает большую часть алмазов страны; государство получает роялти, налоги и дивиденды. На алмазы приходится более 80% экспорта.
• Разумная бюджетная политика. Ботсване удалось избежать значительной части циклов подъёма и спада расходов, наблюдавшихся в других странах: правительства откладывали часть доходов в золотовалютные резервы (в том числе в долгосрочный фонд Pula, управляемый Банком Ботсваны) и инвестировали средства в дороги, школы, здравоохранение и водоснабжение.
• Новое соглашение с De Beers. В 2023 году правительство и De Beers достигли принципиальной договорённости о десятилетнем соглашении о продажах до 2033 года, согласно которому доля продукции Debswana, реализуемой через принадлежащую государству компанию Okavango Diamond Company, увеличится с 30% примерно до 50%; лицензии на добычу продлены до 2054 года.
• Ограниченные возможности диверсификации. Обрабатывающая промышленность и негосударственный сектор услуг остаются небольшими; безработица и неравенство высоки. Спад на алмазном рынке в 2009 году сократил ВВП примерно на 14%, а падение спроса на природные алмазы вновь ударило по экономике в 2023–2024 годах.

Обратная связь и подотчётность

Выборы проходили регулярно и в целом были свободными, пресса была относительно открытой, а президенты уходили с должности в установленный срок. На протяжении десятилетий оппозиция была раздроблена, и система относительного большинства в одномандатных округах усиливала последствия этой раздробленности. В 2024 году коалиция «Зонт за демократические перемены» победила с большим перевесом на фоне спада на алмазном рынке; Масиси признал поражение, а Дума Боко вступил в должность 1 ноября 2024 года — впервые с момента обретения независимости власть перешла от одной партии к другой.

Репрессии и права

Ботсвана избежала переворотов, гражданских войн и массовых репрессий, характерных для региона, однако её история не безупречна. Кеннет Гуд документирует лишение общин сан (басарва) их земель и выселение из Центрального заповедника Калахари в период с 1997 по 2002 год; в 2006 году Высокий суд признал выселения незаконными, однако споры о доступе к территории продолжились. Критики также указывают на созданную в 2008 году службу безопасности, давление на журналистов во время президентства Иэна Кхамы и концентрацию власти в руках президента. С 1990-х годов Ботсвана пережила одну из самых тяжёлых в мире эпидемий ВИЧ, а позднее её правительство создало одну из первых в Африке национальных программ антиретровирусной терапии.

Результаты

Данные Всемирного банка показывают, что реальный ВВП на душу населения вырос примерно в 13 раз в период с 1966 по 2024 год — с приблизительно $510 до примерно $6,950 в постоянных долларах 2015 года; средний ежегодный рост на душу населения с 1966 по 1990 год составлял около 9%. Ботсвана стала страной с уровнем дохода выше среднего. Индекс Джини, измеряющий неравенство доходов, составлял около 60 в 1993 году и 55 в 2015 году — это один из самых высоких показателей в мире.

Дискуссии

• Почему Ботсвана избежала ресурсного проклятия? Аджемоглу, Джонсон и Робинсон подчёркивают роль инклюзивных институтов доколониального периода, мягкого колониального правления, элиты владельцев крупного рогатого скота, заинтересованной в защищённости собственности, и легитимности Серетсе Кхамы. Лейт делает акцент на взвешенных политических решениях и компетентной государственной администрации. Гуд утверждает, что успех Ботсваны — это успех государства с доминирующей партией, где власть принадлежит элите, а многие граждане не получили свою долю выгод.
• Была ли она демократией? По формальным критериям — да: регулярно проводились конкурентные выборы и соблюдались гражданские свободы. Некоторые учёные называли её «демократией с доминирующей партией» или «элитарной демократией», поскольку смены власти не происходило на протяжении 58 лет. Смена власти в 2024 году свидетельствует о том, что выборы могли привести к отстранению правящей партии.
• Способствовало ли доминирование партии развитию? Согласно оспариваемой гипотезе, непрерывность однопартийного правления позволяла осуществлять долгосрочное накопление средств и планирование. Однако имеющимся данным не меньше соответствует объяснение, согласно которому электоральная конкуренция и свободная пресса повышали политическую цену присвоения доходов от добычи алмазов.

Уроки для институционального проектирования

• Важно, кому принадлежат природные рентные доходы. Закрепление прав на недра за государством и партнёрство с компетентной компанией позволили направлять доходы от добычи алмазов в государственный бюджет, а не в частные руки или региональные структуры.
• Для соблюдения правил сбережения нужна политическая поддержка. Бюджетная осмотрительность поддерживалась политическим консенсусом, а не только наличием независимого фонда.
• Длительное доминирование партии может сочетаться с реальными выборами. Смена власти наконец произошла через урны для голосования, после 58 лет.
• Экономический рост не устраняет исключённость. Высокое неравенство и обращение с народом сан показывают пределы, скрываемые сводными показателями.

Дополнительная литература

• Дарон Аджемоглу, Саймон Джонсон и Джеймс А. Робинсон, "An African Success Story: Botswana" (2003)
• Дж. Кларк Лейт, Why Botswana Prospered (McGill-Queen's University Press, 2005)
• Кеннет Гуд, Diamonds, Dispossession and Democracy in Botswana (James Currey, 2008)