La co-principauté d'Andorre

Contexte

La forme inhabituelle de la fonction de chef d’État en Andorre remonte à un accord médiéval. Après des différends au sujet des vallées entre l’évêque d’Urgell et les comtes de Foix, les deux seigneurs signèrent des pareatges (paréages) en 1278 et 1288, partageant la souveraineté sur l’Andorre. La prétention des Foix passa par héritage aux rois de Navarre, puis aux rois de France, et enfin aux chefs d’État français, ce qui explique pourquoi le président de la République française est aujourd’hui l’un des coprinces. Un conseil local du pays se réunissait à partir du XVe siècle, et une réforme de 1866 élargit la participation à celui-ci.

Pendant la majeure partie du XXe siècle, l’Andorre n’avait pas de constitution écrite, le suffrage était limité et le gouvernement n’était pas clairement séparé du Conseil général. Un Conseil exécutif fut créé en 1981. La Constitution fut adoptée le 2 février 1993, approuvée par référendum le 14 mars 1993 et entra en vigueur le 28 avril 1993. L’Andorre rejoignit les Nations unies plus tard cette année-là et le Conseil de l’Europe en 1994. Le tribut traditionnel versé aux coprinces, en nature et en espèces, fut supprimé.

Comment le pays est gouverné

• Coprincipauté parlementaire. L’article 1 de la Constitution déclare que l’Andorre est une « coprincipauté parlementaire » dans laquelle la souveraineté réside dans le peuple andorran. Les coprinces sont conjointement et indivisiblement chefs de l’État.
• Pouvoirs des coprinces. La plupart de leurs actes (promulgation des lois, accréditation des diplomates, signature des traités) requièrent le contreseing du chef du gouvernement ou du syndic général, de sorte que la responsabilité incombe aux élus. Un petit nombre de pouvoirs discrétionnaires subsiste, notamment la saisine du Tribunal constitutionnel pour un contrôle préalable des lois ou des traités et la nomination de membres du Tribunal et du Conseil supérieur de la justice. Chaque coprince est représenté en Andorre par un délégué.
• Conseil général. Le parlement (Consell General) compte 28 membres : 14 élus à raison de deux par paroisse dans les sept paroisses, et 14 élus sur une liste nationale unique à la proportionnelle. Il élit le chef du gouvernement.
• Paroisses. Les sept conseils paroissiaux (comuns) disposent de pouvoirs importants concernant les services locaux, les terres et leurs propres finances.
• Tribunal constitutionnel. Quatre magistrats, dont un nommé par chaque coprince et deux par le Conseil général, contrôlent la constitutionnalité des lois et protègent les droits.
• Révision. Les modifications nécessitent un vote à la majorité des deux tiers du Conseil général et un référendum ; les coprinces doivent les sanctionner, mais ne peuvent pas y opposer leur veto.

Économie et biens publics

L’économie andorrane repose sur le tourisme (ski et tourisme de montagne), le commerce de détail qui a historiquement tiré profit de faibles taux d’imposition, et le secteur bancaire. Sous la pression de la France, de l’Espagne, de l’UE et de l’OCDE, l’Andorre a signé des accords d’échange de renseignements fiscaux à partir de 2009, introduit un impôt indirect général, un impôt sur les sociétés et, à partir du 1er janvier 2015, un impôt sur le revenu des personnes physiques (loi 5/2014), et renoncé à son statut de paradis fiscal. Elle utilise l’euro dans le cadre d’un accord monétaire avec l’UE et a négocié un accord d’association avec l’Union. Une grande partie des résidents sont des ressortissants étrangers, la naturalisation est lente et exigeante, et le coût du logement constitue un enjeu politique majeur.

Conflits et différends

• Déficit démocratique à la tête de l’État. Aucun des deux coprinces n’est choisi par les Andorrans : l’un est élu par les électeurs français, l’autre nommé par le pape. Les partisans considèrent les coprinces comme les garants de l’indépendance entre deux grands voisins ; les critiques y voient une anomalie.
• Droit religieux et avortement. L’avortement demeure illégal. Le coprince épiscopal a indiqué qu’il ne pourrait pas sanctionner une loi le légalisant, et les gouvernements successifs ont évité une crise constitutionnelle.
• Pression fiscale. Les présidents français ont utilisé leur position pour faire pression en faveur de la transparence fiscale ; en 2009, Nicolas Sarkozy a menacé de renoncer à la coprincipauté si l’Andorre restait un paradis fiscal.
• Citoyenneté. Les règles restrictives de naturalisation privent de nombreux résidents de longue date de droits politiques.

Résultats

La Constitution de 1993 a transformé un condominium féodal en une démocratie parlementaire dotée de droits protégés, du contrôle de constitutionnalité et d’une reconnaissance internationale, tout en maintenant les coprinces dans un rôle de contrepoids symbolique et limité. Duursma considère l’Andorre comme un exemple de la manière dont les micro-États ont obtenu le statut d’État et une reconnaissance internationale malgré leur dépendance à l’égard de leurs voisins. Les coûts sont la tension non résolue entre le rôle religieux de l’évêque et la législation démocratique, ainsi que l’exclusion d’une importante population non citoyenne.

Leçons pour la conception institutionnelle

• Contreseing peut encadrer des chefs d’État héréditaires en transférant la responsabilité aux élus.
• Garants extérieurs peuvent protéger l’indépendance d’une petite entité politique, mais au prix d’une influence étrangère sur le chef de l’État.
• Représentation mixte (sièges territoriaux et liste nationale) équilibre les unités locales et les majorités nationales.
• Une citoyenneté restrictive dans une société comptant de nombreux migrants concentre le pouvoir politique entre les mains d’une minorité de résidents.

Pour en savoir plus

• Constitution d’Andorre (1993), Constitute Project
• Conseil général d’Andorre
• Duursma, Fragmentation and the International Relations of Micro-States (Cambridge University Press, 1996)