安道尔的双元首制

背景

安道尔独特的国家元首制度源于一项中世纪安排。乌赫尔主教与富瓦伯爵就山谷归属发生争端后，两位领主于1278年和1288年签署了 pareatges（共治协定），共同享有对安道尔的主权。富瓦伯爵的权利经继承传给纳瓦拉国王，继而传给法国国王，最终传给法国国家元首，因此法国共和国总统如今是共治亲王之一。自15世纪起，当地土地议会便已召开，1866年的一项改革扩大了参与范围。

20世纪的大部分时间里，安道尔没有成文宪法，选举权有限，政府与总委员会之间也没有明确分立。1981年设立了执行委员会。宪法于1993年2月2日通过，于1993年3月14日经全民公投批准，并于1993年4月28日生效。安道尔于当年晚些时候加入联合国，并于1994年加入欧洲委员会。向共治亲王缴纳的传统贡赋（以实物和现金支付）被取消。

治理方式

• 议会制共治公国。 宪法第1条规定，安道尔是一个“议会制共治公国”，主权属于安道尔人民。共治亲王共同且不可分割地担任国家元首。
• 共治亲王的权力。 他们的大多数行为（批准法律、任命外交官、签署条约）都须由政府首脑或总委员会主席副署，因此责任由民选官员承担。仍保留少数自由裁量权，例如将法律或条约提交宪法法庭进行事先审查，以及任命宪法法庭和司法委员会成员。每位共治亲王在安道尔均由一名代表出任代表。
• 总委员会。 议会（Consell General）由28名成员组成：14名成员由七个堂区各选出两名，另有14名成员通过比例代表制从全国名单中选出。议会选举政府首脑。
• 堂区。 七个堂区议会（comuns）在地方服务、土地和自身财政方面拥有广泛权力。
• 宪法法庭。 宪法法庭由四名法官组成，其中一名由每位共治亲王任命，另两名由总委员会任命；该法庭审查法律是否合宪并保障权利。
• 修宪。 修宪须经总委员会三分之二多数表决通过并举行全民公投；共治亲王必须批准修正案，但无权否决。

经济与公共物品

安道尔经济以旅游业（滑雪和山地旅游）、历史上受益于低税率的零售业，以及银行业为支柱。在法国、西班牙、欧盟和经合组织的压力下，安道尔自2009年起签署税务信息交换协定，开征一般间接税和企业税，并自2015年1月1日起开征个人所得税（法律5/2014），同时放弃了避税天堂地位。安道尔依据与欧盟的货币协定使用欧元，并已与欧盟谈判达成联系协定。居民中外国公民占很大比例，入籍程序缓慢且要求严格，住房成本是一个重大政治议题。

冲突与争议

• 国家元首制度的民主赤字。 两位共治亲王都不是由安道尔人选出的：一位由法国选民选举产生，另一位由教宗任命。支持者认为，共治亲王是安道尔在两个大邻国之间保持独立的保障者；批评者则认为这是一种反常安排。
• 宗教法与堕胎。 堕胎仍属非法。主教共治亲王曾表示，他无法批准使堕胎合法化的法律，历届政府则一直避免引发宪政危机。
• 税务压力。 法国总统曾利用其职务推动税务透明；2009年，尼古拉·萨科齐威胁称，如果安道尔仍是避税天堂，他将放弃共治公国安排。
• 公民身份。 严格的入籍规定使许多长期居民无法享有政治权利。

成果

1993年宪法将封建共主领地转变为议会民主制国家，确立了受保障的权利、合宪性审查和国际承认，同时保留共治亲王作为象征性且权力有限的制衡力量。Duursma将安道尔视为一个案例，说明微型国家如何在依赖邻国的情况下获得国家地位和国际影响力。其代价是主教的宗教角色与民主立法之间尚未化解的张力，以及大量非公民人口遭到排斥。

制度设计的启示

• 副署制度可以通过将责任转移给民选官员，使继承而来的国家元首受到制度约束。
• 外部保障者可以保护小型政治体的独立，但代价是外国对国家元首施加影响。
• 混合代表制（地域席位加全国名单）能够平衡地方单位与全国多数。
• 狭窄的公民资格在移民众多的社会中，会使政治权力集中于少数居民手中。

延伸阅读

• 《安道尔宪法》（1993），Constitute Project
• 安道尔总委员会
• Duursma, Fragmentation and the International Relations of Micro-States (Cambridge University Press, 1996)