अंडोरा की सह-रियासत

पृष्ठभूमि

अंडोरा में राज्याध्यक्ष का असामान्य स्वरूप मध्ययुगीन समझौते से आया है। उर्गेल के बिशप और फोआ के काउंटों के बीच घाटियों को लेकर विवादों के बाद, दोनों शासकों ने 1278 और 1288 में अंडोरा पर संप्रभुता साझा करने के लिए pareatges (paréages) पर हस्ताक्षर किए। फोआ का दावा विरासत के रूप में नवारे के राजाओं, फिर फ्रांस के राजाओं और अंततः फ्रांस के राष्ट्राध्यक्षों को मिला; इसी कारण आज फ्रांसीसी गणराज्य के राष्ट्रपति सह-राजकुमारों में से एक हैं। पंद्रहवीं शताब्दी से देश की एक स्थानीय परिषद की बैठक होती रही, और 1866 के एक सुधार ने उसमें भागीदारी का दायरा बढ़ाया।

बीसवीं शताब्दी के अधिकांश समय तक अंडोरा में कोई लिखित संविधान नहीं था, मताधिकार सीमित था और सरकार का जनरल काउंसिल से स्पष्ट पृथक्करण नहीं था। 1981 में एक कार्यकारी परिषद बनाई गई। संविधान 2 फ़रवरी 1993 को अंगीकृत किया गया, 14 मार्च 1993 को जनमत-संग्रह में अनुमोदित हुआ और 28 अप्रैल 1993 को लागू हुआ। उसी वर्ष बाद में अंडोरा संयुक्त राष्ट्र में और 1994 में यूरोप परिषद में शामिल हुआ। सह-राजकुमारों को दिया जाने वाला पारंपरिक कर, जो वस्तुओं और नकद में चुकाया जाता था, समाप्त कर दिया गया।

शासन व्यवस्था

• संसदीय सह-रियासत। संविधान का अनुच्छेद 1 अंडोरा को एक "संसदीय सह-रियासत" घोषित करता है, जिसमें संप्रभुता अंडोरा की जनता में निहित है। सह-राजकुमार संयुक्त रूप से और अविभाज्य रूप से राज्याध्यक्ष हैं।
• सह-राजकुमारों की शक्तियाँ। उनके अधिकांश कार्यों (कानूनों को मंजूरी देना, राजनयिकों को मान्यता देना, संधियों पर हस्ताक्षर करना) के लिए सरकार के प्रमुख या सिंडिक जनरल के प्रतिहस्ताक्षर की आवश्यकता होती है, इसलिए उत्तरदायित्व निर्वाचित अधिकारियों का होता है। विवेकाधीन शक्तियों का एक छोटा समूह बना हुआ है, जैसे कानूनों या संधियों को पूर्व समीक्षा के लिए संवैधानिक न्यायाधिकरण के पास भेजना और न्यायाधिकरण तथा न्यायिक परिषद के सदस्यों की नियुक्ति करना। अंडोरा में प्रत्येक सह-राजकुमार का प्रतिनिधित्व एक प्रतिनिधि करता है।
• जनरल काउंसिल। संसद (Consell General) में 28 सदस्य हैं: 14 सदस्य, सात पारिशों में से प्रत्येक से दो, और 14 सदस्य एकल राष्ट्रीय सूची से आनुपातिक प्रतिनिधित्व द्वारा निर्वाचित होते हैं। यह सरकार के प्रमुख का चुनाव करती है।
• पारिशें। सात पारिश परिषदों (comuns) के पास स्थानीय सेवाओं, भूमि और अपने वित्त पर पर्याप्त शक्तियाँ हैं।
• संवैधानिक न्यायाधिकरण। चार न्यायाधीश—एक की नियुक्ति प्रत्येक सह-राजकुमार करता है और दो की जनरल काउंसिल—कानूनों की संवैधानिकता की समीक्षा करते हैं और अधिकारों की रक्षा करते हैं।
• संशोधन। बदलावों के लिए जनरल काउंसिल में दो-तिहाई मत और जनमत-संग्रह आवश्यक हैं; सह-राजकुमारों को उन्हें मंजूरी देनी होती है, लेकिन वे वीटो नहीं कर सकते।

अर्थव्यवस्था और सार्वजनिक सेवाएँ

अंडोरा की अर्थव्यवस्था पर्यटन (स्कीइंग और पर्वतीय पर्यटन), खुदरा बिक्री—जिसे ऐतिहासिक रूप से कम करों से लाभ हुआ—और बैंकिंग पर आधारित है। फ्रांस, स्पेन, यूरोपीय संघ और OECD के दबाव में, उसने 2009 से कर-सूचना संबंधी समझौतों पर हस्ताक्षर किए, एक सामान्य अप्रत्यक्ष कर और कॉर्पोरेट कर लागू किया तथा 1 जनवरी 2015 से व्यक्तिगत आयकर (कानून 5/2014) लागू किया, और कर-आश्रय का अपना दर्जा छोड़ दिया। यूरोपीय संघ के साथ एक मौद्रिक समझौते के तहत यह यूरो का उपयोग करता है और संघ के साथ एक संघ-संबंधी समझौते पर वार्ता कर चुका है। निवासियों का बड़ा हिस्सा विदेशी नागरिक हैं, नागरिकता-प्रदान की प्रक्रिया धीमी और कठिन है, और आवास की लागत एक प्रमुख राजनीतिक मुद्दा है।

संघर्ष और विवाद

• राज्याध्यक्ष के लोकतांत्रिक प्रतिनिधित्व की कमी। किसी भी सह-राजकुमार का चुनाव अंडोरावासी नहीं करते: एक को फ्रांसीसी मतदाता चुनते हैं, दूसरे को पोप नियुक्त करते हैं। समर्थक सह-राजकुमारों को दो बड़े पड़ोसियों के बीच स्वतंत्रता के गारंटर के रूप में देखते हैं; आलोचक इसे एक विसंगति मानते हैं।
• धार्मिक कानून और गर्भपात। गर्भपात अब भी गैरकानूनी है। धर्माध्यक्षीय सह-राजकुमार ने संकेत दिया है कि वे इसे वैध बनाने वाले कानून को मंजूरी नहीं दे सकते, और लगातार बनी सरकारों ने संवैधानिक संकट से बचने की कोशिश की है।
• कर संबंधी दबाव। फ्रांसीसी राष्ट्रपतियों ने कर-पारदर्शिता के लिए दबाव डालने हेतु अपनी स्थिति का उपयोग किया है; 2009 में निकोलस सरकोज़ी ने धमकी दी कि यदि अंडोरा कर-आश्रय बना रहा, तो वे सह-रियासत छोड़ देंगे।
• नागरिकता। नागरिकता-प्रदान की प्रतिबंधात्मक प्रक्रिया के कारण अनेक दीर्घकालिक निवासी राजनीतिक अधिकारों से वंचित रहते हैं।

परिणाम

1993 के संविधान ने सामंती सह-स्वामित्व को संरक्षित अधिकारों, संवैधानिक समीक्षा और अंतरराष्ट्रीय मान्यता वाले संसदीय लोकतंत्र में बदल दिया, जबकि सह-राजकुमारों को प्रतीकात्मक और सीमित नियंत्रणकारी भूमिका में बनाए रखा। ड्यूर्स्मा अंडोरा को इस बात के उदाहरण के रूप में देखते हैं कि सूक्ष्म-राज्य अपने पड़ोसियों पर निर्भरता के बावजूद राज्य का दर्जा और अंतरराष्ट्रीय प्रतिष्ठा कैसे हासिल कर सकते हैं। इसकी कीमतों में बिशप की धार्मिक भूमिका और लोकतांत्रिक कानून-निर्माण के बीच अनसुलझा तनाव, तथा बड़ी गैर-नागरिक आबादी का बहिष्करण शामिल हैं।

संस्थागत अभिकल्पना के लिए सबक

• प्रतिहस्ताक्षर उत्तरदायित्व को निर्वाचित अधिकारियों की ओर स्थानांतरित करके विरासत में मिले राज्याध्यक्षों को संवैधानिक व्यवस्था के अधीन कर सकता है।
• बाहरी गारंटर किसी छोटी राजनीतिक इकाई की स्वतंत्रता की रक्षा कर सकते हैं, लेकिन इसकी कीमत राज्याध्यक्ष पर विदेशी प्रभाव के रूप में चुकानी पड़ती है।
• मिश्रित प्रतिनिधित्व (क्षेत्रीय सीटें और राष्ट्रीय सूची) स्थानीय इकाइयों और राष्ट्रीय बहुमत के बीच संतुलन बनाता है।
• सीमित नागरिकता वाला प्रवासी-बहुल समाज राजनीतिक शक्ति को निवासियों के एक अल्पसंख्यक वर्ग में केंद्रित करता है।

आगे पढ़ें

• Constitution of Andorra (1993), Constitute Project
• Consell General d'Andorra
• Duursma, Fragmentation and the International Relations of Micro-States (Cambridge University Press, 1996)