الإمارة المشتركة لأندورا

الخلفية

تعود صيغة رئاسة الدولة غير المألوفة في أندورا إلى تسوية من العصور الوسطى. فبعد نزاعات حول الوديان بين أسقف أورجيل وكونتات فوا، وقّع الحاكمان pareatges (اتفاقيتي بارياج) في عامي 1278 و1288، اقتسما بموجبهما السيادة على أندورا. وانتقلت مطالبة أسرة فوا بالوراثة إلى ملوك نافارا، ثم إلى ملوك فرنسا، وأخيرًا إلى رؤساء الدولة الفرنسيين، ولذلك يُعد رئيس الجمهورية الفرنسية اليوم أحد الأميرين المشاركين. ومنذ القرن الخامس عشر، كان مجلس محلي للأرض ينعقد، ثم وسّع إصلاح عام 1866 المشاركة فيه.

لم يكن لأندورا دستور مكتوب خلال معظم القرن العشرين، وكان حق الاقتراع محدودًا، ولم تكن الحكومة منفصلة بوضوح عن المجلس العام. وأُنشئ مجلس تنفيذي في عام 1981. اعتُمد الدستور في 2 February 1993، وأُقرّ باستفتاء في 14 March 1993، ودخل حيز النفاذ في 28 April 1993. وانضمت أندورا إلى الأمم المتحدة في وقت لاحق من ذلك العام، وإلى مجلس أوروبا في عام 1994. وأُلغي الإتاوة التقليدية المدفوعة للأميرين المشاركين عينًا ونقدًا.

نظام الحكم

• إمارة برلمانية مشتركة. تنص المادة 1 من الدستور على أن أندورا «إمارة برلمانية مشتركة» تعود فيها السيادة إلى الشعب الأندوري. والأميران المشاركان هما رأسا الدولة معًا، على نحو غير قابل للتجزئة.
• صلاحيات الأميرين المشاركين. تتطلب معظم أعمالهما (التصديق على القوانين، واعتماد الدبلوماسيين، وتوقيع المعاهدات) توقيعًا مقابلًا من رئيس الحكومة أو رئيس المجلس العام، ولذلك تقع المسؤولية على عاتق المسؤولين المنتخبين. وتبقى مجموعة محدودة من الصلاحيات التقديرية، مثل إحالة القوانين أو المعاهدات إلى المحكمة الدستورية للمراجعة المسبقة، وتعيين أعضاء المحكمة والمجلس القضائي. ويمثل كل أمير مشارك مندوبٌ في أندورا.
• المجلس العام. يتألف البرلمان (Consell General) من 28 عضوًا: يُنتخب 14 منهم، بواقع عضوين عن كل أبرشية من الأبرشيات السبع، و14 من قائمة وطنية واحدة وفق التمثيل النسبي. وينتخب رئيس الحكومة.
• الأبرشيات. تتمتع مجالس الأبرشيات السبع (comuns) بصلاحيات واسعة في الخدمات المحلية والأراضي وشؤونها المالية الخاصة.
• المحكمة الدستورية. يتولى أربعة قضاة، يعيّن كل أمير مشارك واحدًا منهم ويعيّن المجلس العام اثنين، مراجعة دستورية القوانين وحماية الحقوق.
• التعديل. يتطلب التعديل موافقة ثلثي أعضاء المجلس العام واستفتاءً؛ ويجب على الأميرين المشاركين التصديق عليه، لكن لا يحق لهما نقضه.

الاقتصاد والخدمات العامة

يقوم اقتصاد أندورا على السياحة (التزلج والسياحة الجبلية)، ومبيعات التجزئة التي استفادت تاريخيًا من الضرائب المنخفضة، والخدمات المصرفية. وتحت ضغط من فرنسا وإسبانيا والاتحاد الأوروبي ومنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، وقّعت أندورا اتفاقات لتبادل المعلومات الضريبية بدءًا من عام 2009، واستحدثت ضريبة عامة غير مباشرة وضريبة على الشركات، وفرضت ضريبة على الدخل الشخصي اعتبارًا من 1 January 2015 (القانون 5/2014)، وتخلّت عن صفة الملاذ الضريبي. وتستخدم اليورو بموجب اتفاق نقدي مع الاتحاد الأوروبي، وتفاوضت على اتفاقية شراكة مع الاتحاد. ويشكّل الرعايا الأجانب نسبة كبيرة من السكان المقيمين، والتجنّس بطيء وشاق، كما تمثل تكاليف السكن قضية سياسية رئيسية.

النزاعات والخلافات

• العجز الديمقراطي في رئاسة الدولة. لا يختار الأندوريون أيًا من الأميرين المشاركين: إذ ينتخب الناخبون الفرنسيون أحدهما، بينما يعيّن البابا الآخر. ويرى المؤيدون أن الأميرين المشاركين ضامنان للاستقلال في مواجهة جارَين كبيرَين؛ أما المنتقدون فيرون في ذلك وضعًا شاذًا.
• القانون الديني والإجهاض. لا يزال الإجهاض غير قانوني. وقد أشار الأمير المشارك الأسقفي إلى أنه لن يستطيع التصديق على قانون يشرّعه، وتجنبت الحكومات المتعاقبة نشوب أزمة دستورية.
• الضغوط الضريبية. استخدم الرؤساء الفرنسيون موقعهم للضغط من أجل الشفافية الضريبية؛ ففي عام 2009، هدّد نيكولا ساركوزي بالتخلي عن الإمارة المشتركة إذا بقيت أندورا ملاذًا ضريبيًا.
• المواطنة. يؤدي التجنّس المقيّد إلى حرمان كثير من المقيمين منذ زمن طويل من الحقوق السياسية.

النتائج

حوّل دستور عام 1993 نظامًا إقطاعيًا للحكم المشترك إلى ديمقراطية برلمانية تتمتع بحقوق محمية ومراجعة دستورية واعتراف دولي، مع الإبقاء على الأميرين المشاركين بوصفهما رادعًا رمزيًا محدودًا. ويعرض دورسما أندورا بوصفها حالة توضح كيف ضمنت الدول المصغرة قيام الدولة ومكانة دولية رغم اعتمادها على جيرانها. وتتمثل التكاليف في استمرار التوتر بين الدور الديني للأسقف والتشريع الديمقراطي، وإقصاء شريحة كبيرة من السكان غير المواطنين.

دروس في تصميم المؤسسات

• يمكن للتوقيع المقابل إخضاع رؤساء الدول الموروثين للمساءلة عبر نقل المسؤولية إلى المسؤولين المنتخبين.
• يمكن للضامنين الخارجيين حماية استقلال كيان سياسي صغير، لكن ذلك يكون على حساب التأثير الأجنبي في رأس الدولة.
• يوازن التمثيل المختلط (مقاعد للأقاليم إلى جانب قائمة وطنية) بين الوحدات المحلية والأغلبيات الوطنية.
• يؤدي تقييد المواطنة في مجتمع يضم أعدادًا كبيرة من المهاجرين إلى تركيز السلطة السياسية في أقلية من السكان.

قراءات إضافية

• دستور أندورا (1993)، مشروع الدساتير
• المجلس العام لأندورا
• دورسما، Fragmentation and the International Relations of Micro-States (مطبعة جامعة كامبريدج، 1996)