用数字看瑞士直接民主：倡议、公投、资金与少数群体

瑞士举行的全国性公民投票数量超过任何其他国家，其经验是支持和反对直接民主论据的主要证据基础。本研究回顾178年来的联邦投票所揭示的情况。公民倡议——由公民提议的宪法修正案——几乎总是遭到否决：截至2026年9月，244项付诸投票的倡议中有26项获通过，成功率约为11%。然而，这一工具会通过反提案、协商撤回以及投票威胁间接影响政策。通过可由50,000名公民发起、强制对一项法律进行投票的可选择性公投，仅针对一小部分立法使用，但在其所针对的法律中，有相当一部分遭到否决。对州和市镇的计量经济学研究发现，较强的财政公投与较低的支出和债务相关。少数群体方面的记录则更令人忧虑：2009年的宣礼塔禁令、2010年的驱逐倡议、2014年反对“过量移民”的投票，以及2021年的面部遮盖禁令均获通过；关于市镇入籍投票的研究发现，按国籍出身存在明显歧视，而在由民选市议会接管决策后，这种歧视有所减少。与美国各州的比较表明，制度细节——谁能发起投票、法院如何审查结果、竞选资金有多大影响——与直接民主原则本身同样能够解释结果。

主要发现

• 倡议很少获通过。 1893年至2026年9月27日之间付诸投票的244项联邦公民倡议中，26项获通过（约11%）。赞成票的平均占比为35%。26项成功倡议中有14项出现在21世纪。
• 公投往往获得通过。 244项强制性公投和直接反提案中，178项获通过（约73%）。218项可选择性公投中，127项（58%）维持了受挑战的法律——也就是说，在反对者选择挑战的法律中，选民否决了约五分之二。
• 双重多数制确有实质影响。 自1955年以来，有9项提案赢得全民多数票，却未能获得州多数，其中包括2020年的《负责任企业倡议》（50.73%赞成，23个州级投票中的8.5个赞成）和1994年旨在放宽年轻外国人入籍条件的提案（52.84%赞成，23个州级投票中的10个赞成）。
• 投票率中等，并随议题而变化。 根据Swissvotes数据计算，1970年代至2010年代各投票日的平均投票率约为40–45%，2024年为48.4%；受关注度高的投票会使投票率大幅上升。
• 财政公投与较低的支出相关。 Feld和Matsusaka估计，强制性预算公投使处于中位数的州的支出减少了19%（1980–1998年）；Feld和Kirchgässner发现，这类公投对支出、收入以及地方层面的债务具有抑制作用。
• 少数群体权利是最有力的反对理由。 几项针对穆斯林或外国人的倡议获得通过。在入籍由全民投票决定的地方，来自（前）南斯拉夫和土耳其的申请人，比来自北欧和西欧的类似申请人多遭遇约40%的“反对”票；由民选市议会接管决策后，入籍率上升了约60%。
• 实施过程可能弱化表决结果。 议会实施2014年移民倡议时，并未采用其文本要求的配额，而是规定失业率较高行业必须报告职位空缺。

研究问题与范围

问题是：瑞士联邦直接民主产生了哪些可衡量的结果——参与情况、倡议和公民复决的成功率、对政策和公共财政的影响，以及对少数群体的影响——这些结果与美国各州的直接民主相比如何？本研究聚焦联邦层级的投票；在研究文献涉及财政影响和归化问题时，也参考州和市镇层面的证据。本研究不涵盖仍在格拉鲁斯州和内阿彭策尔州使用的露天集会式民主制度 Landsgemeinde；图集另行讨论这一制度。

背景

制度工具

瑞士直接民主是逐步发展起来的。1848年联邦宪法规定，修宪须举行强制性公民复决；如今，加入某些国际组织也须举行此类复决。1874年引入了可选公民复决：如果在100天内获得50,000名合格选民签名，议会通过的法律便须交由全民投票。1891年引入了针对宪法部分修订的人民倡议：在18个月内征集到100,000个签名，即可强制就公民起草的修正案举行投票。倡议和强制性公民复决须获得双重多数——全国选民多数以及州多数（六个“半州”各计半票）；可选公民复决则只须获得选民多数。议会可以针对一项倡议提出直接反提案，此时选民在两者之间作出选择，并回答一道决胜问题；议会也可以在法律层面通过间接反提案，从而促使倡议发起人撤回倡议。

联邦总理府负责审查倡议标题、核验签名；若在18个月内征集到100,000个有效签名，便宣布倡议有效。联邦投票每年最多举行四次，安排在固定的星期日，通常将多个问题合并投票。

数据

本研究使用由伯尔尼大学 Année Politique Suisse 维护的 Swissvotes 数据集，该数据集记录了自1848年以来的每次联邦投票，包括结果、各州投票结果、投票率和官方立场。编辑根据截至2026年9月27日的投票计算了相关数量；定于2026年11月29日表决的四个问题不计入其中。将2026年9月表决的两项倡议计入后，统计数量与联邦统计局公布的2026年6月总数一致（242项倡议，其中26项获通过）。

方法与资料来源

投票结果的定量发现根据 Swissvotes 计算，并与官方摘要交叉核对。有关政策、财政和少数群体影响的结论来自同行评审的计量经济学研究；本文报告这些研究的设计和注意事项。与美国各州的比较依据比较研究文献，而非新收集的数据，因为美国各州的公民投票提案数据尚未按同一标准汇编。研究有三项局限。第一，投票结果并不等同于政策结果：倡议即使未获通过，仍可能改变政策。第二，许多财政证据来自州层面，且数据年代为20世纪80至90年代。第三，关于直接民主影响的因果推论面临一个问题：直接民主程度较高的州，在文化和历史方面也可能有所不同。

发现1：谁参与投票，以及投票频率

投票率是批评者首先提出的质疑。根据 Swissvotes 计算，每个投票日的平均投票率为：

1970年代投票率的下降，部分反映了女性获得联邦投票权后选民范围的扩大：1959年，男性否决了女性选举权（赞成票占33.08%）；1971年2月7日，他们予以通过（赞成票占65.73%）。平均数据掩盖了大幅波动。2020年《负责任企业倡议》的投票率为47.04%；2021年护理倡议为65.31%；2026年3月关于现金和公共广播费的投票约为55–56%；2026年9月中立倡议为47.06%。由于投票频繁，许多公民会选择性参与：数次投票的累计参与率远高于任何单次投票的投票率，不过这一累计数据并未纳入 Swissvotes 数据，也未在此估算。

发现2：倡议——鲜少胜出，却往往影响重大

随时间变化的成功率

1893年首次获通过的倡议禁止未经预先击晕便屠宰动物——当时普遍认为，这项措施针对的是犹太教仪式屠宰。其他早期成功的倡议促成了国民院比例代表制（1918年）的引入，以及苦艾酒（1908年）的禁令。1949年至1982年间，没有倡议获得通过。自1970年代以来，倡议的使用有所增加——每十年超过40项——同时成功率也略有上升：26项获通过的倡议中，有14项是在21世纪付诸表决并通过的，其中包括2013年关于高管薪酬的“敲竹杠”倡议（赞成票占67.96%，所有州均赞成）、2021年护理倡议（60.98%），以及2024年3月关于发放第13个月老年养老金的倡议（58.25%）。

为何成功率低不代表影响力小

倡议通过多种渠道发挥作用，而不只是赢得投票。议会可以提出反建议：付诸表决的43项直接反建议中，有27项获得通过，且往往是在原倡议遭否决的情况下。法律层面的间接反建议促使许多倡议委员会撤回倡议；例如，2021年联邦政治资金透明度规则就是作为一项透明度倡议的间接反建议而获通过的。即使遭否决，倡议也可能推动议程；各政党还会利用倡议在选举前动员支持者。这些渠道难以量化，因此11%的成功率低估了这一工具的影响力。

双重多数与各州

由于人口较少、以农村为主的州与大型城市州权重相同，各州多数制构成了一道保守的制衡屏障。以下提案虽获普选多数赞成，却未能取得各州多数：

反向情况也会发生：2002年“反对滥用庇护法”倡议获得多数州支持，但在全民投票中以49.91%对50.09%落败。因此，州多数要求在势均力敌的投票中最为重要，而它会系统性地偏向较小州的偏好。

发现3：公投——对立法的否决权

议会最常预先考虑的工具是任意公投。据 Swissinfo 的综述，20世纪只有约6%的立法提案遭到公投挑战；但一旦举行公投，结果便难以预料：截至2026年9月，在218次付诸表决的任意公投中，127次维持了法律，91次否决了法律。自2000年以来，81次公投中有59次维持了法律。近期遭否决的提案包括2024年11月的高速公路扩建和两项租赁法修订，以及2024年9月的职业养老金改革；2025年的《电子身份法》以50.39%的支持率得以通过。政治学家长期以来认为，这种否决威胁促使议会组成广泛、包容的联盟——这正是瑞士政府“协商一致”的特征——因为任何能够收集50,000个签名的大型团体都可以威胁否决一项法律。

强制公投的通过率更高：在244次强制公投和直接反提案中，有178项获得通过。此类提案由政府和议会提出，而它们通常只提出得到广泛支持的修正案。

发现4：对政策和公共财政的影响

财政公投与支出

瑞士最著名的相关证据涉及公共财政。Feld 和 Kirchgässner（2001）利用1986年至1997年26个州的数据，以及1990年134个市镇的数据，发现财政议题上的强制公投会抑制支出和收入，在地方层面还会抑制公共债务。Feld 和 Matsusaka（2003）利用1980—1998年的州级面板数据估算，在控制人口特征和其他决定因素后，针对新增支出的强制预算公投使中位数州的政府支出减少了19%。Kirchgässner、Feld 和 Savioz 于1999年出版的著作汇总了这些发现，书名为 Die direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig（《直接民主：现代、成功、具有发展和出口能力》）。

如何解读财政结果

这些研究常被援引为直接民主“行之有效”的证据。但有三点需要谨慎解读。第一，支出较低是好是坏，取决于人们对政府适当规模的看法；这些研究表明，财政公投使结果更接近选民认可的结果，而非表明由此产生的政策更好。第二，证据主要来自州际横截面或面板差异，而各州在许多方面存在差异；作者使用了控制变量，但历史和文化差异无法被完全排除。第三，这些发现涉及的是财政公投这一特定制度，而不是倡议或一般意义上的直接民主。Matsusaka 对美国和瑞士相关文献的综述概括了“逐渐形成的观点”：直接民主“似乎往往能改善政府绩效”，同时也指出许多问题仍未得到解答。

发现5：少数群体权利

针对少数群体的倡议

数项获通过的倡议针对宗教或民族少数群体：

禁止宣礼塔倡议由瑞士人民党（SVP）和联邦民主联盟的成员组成的“埃格金根委员会”（Egerkinger Komitee）发起，并收集了113,540个签名。联邦委员会和议会对此表示反对；国民院以132票对51票表决反对。该倡议获得通过，在宪法中加入了禁止建造宣礼塔的规定；当时已有四座宣礼塔，不受影响。欧洲人权法院对两起申诉在可受理性阶段予以驳回：2011年6月28日，法院宣布 Ouardiri v. Switzerland（第65840/09号）和 Ligue des musulmans de Suisse and Others v. Switzerland（第66274/09号）不予受理，理由是申请人并未声称该禁令已对他们适用或对他们产生任何实际影响，因此不属于《公约》第34条所指的受害者。2014年的倡议要求实行移民配额和上限，并在三年内重新谈判与之冲突的条约；议会在2016年12月16日的最终表决中并未实行配额，而是通过了一项规定：失业率较高行业的雇主须向就业办公室报告职位空缺。该规定自2018年7月1日起适用于失业率高于8%的行业，自2020年1月起适用于失业率高于5%的行业。

与此同时，许多针对少数群体的提案未获通过：1994年关于年轻外国人入籍改革的提案仅在州层面遭否决，2002年庇护倡议以微弱差距落败；2026年6月旨在限制常住人口的“可持续性”倡议则以45.21%的赞成票遭到否决。Frey和Goette（1998）回应美国的相关证据时指出，瑞士联邦、州以及苏黎世市关于公民权利问题的投票，整体而言保护了少数群体权利，而非侵蚀这些权利。历史记录呈现的是复杂局面，而非一概敌视少数群体。

全民投票决定入籍

最有力的证据来自市镇入籍决定：直到2000年代，瑞士一些市镇仍通过全民投票逐一决定申请人的入籍申请。Hainmueller和Hangartner（2013）利用选民收到的官方申请人介绍材料发现，申请人的原籍国比包括语言能力、融入程度和经济资历在内的任何其他特征都更能决定其申请能否成功：来自（前）南斯拉夫和土耳其的申请人，其“反对”票平均比例比来自较富裕的北欧和西欧国家、且在可观察特征上相似的申请人高出约40%。在一项后续研究中，他们考察了1991年至2009年的约1,400个市镇，利用迫使市镇将决定权移交给民选议会的联邦法院裁决，发现由政界人士而非公民作出决定后，入籍率上升了约60%。这一增幅在更边缘化的群体和排外情绪更强的地区更大，这与如下解释相符：市议会必须为拒绝申请作出说明，并接受司法审查，而匿名投票的选民则不受此约束。

发现6：与美国各州的比较

美国各州是主要的比较对象。南达科他州于1898年通过全州范围的公民倡议和公民复决制度，俄勒冈州则于1904年首次采用公民倡议；如今约有半数州设有某种形式的公民倡议或公民复决，但美国没有全国层面的公民倡议。关键的制度差异会影响结果：

关于少数群体，Gamble（1997）分析了美国五个领域中三十年来的民权倡议和公民复决，发现选民批准了超过四分之三的限制公民权利措施，而在所有公民倡议和公民复决中，仅约三分之一获得通过。Hajnal、Gerber和Louch（2002）研究了California自1978年以来的公民投票提案，发现种族和族裔少数群体在数量不多的针对种族议题的提案中——占总数不到5%——屡屡落败，但在总体上，他们在大多数提案中都站在胜方一边。Matsusaka在《For the Many or the Few》（2004）一书中依据美国各州的数据指出，公民倡议通常会使财政政策向多数人的偏好靠拢，而非向狭隘利益倾斜。综合来看，美国的证据表明，美国的司法审查纠正了对少数群体权利的一些最直接威胁；而在瑞士联邦层面，这些威胁主要由议会、州多数和国际法加以制衡。

证据并未表明什么

• 证据并未表明直接民主总体上能带来更好的政策。 财政研究显示，在财政公民复决制度更有力的地方，支出和债务较低；这是否更好，属于价值判断。
• 证据并未表明公民倡议的低通过率意味着其影响力低。 反提案、撤回和预期性协商至关重要，但无法通过胜率体现。
• 证据并未表明瑞士选民系统性地敌视少数群体。 一些针对少数群体的公民倡议获得通过，另一些则未能通过；归化研究考察的是市级选民对个人作出的决定，与联邦层面针对一般规则的投票属于不同情境。
• 证据无法清晰确立因果关系。 州际比较无法完全区分制度与文化、历史的影响。
• 证据并未表明竞选资金如何影响结果。 披露规则直到October 2022才生效，因此竞选支出的系统性数据较新。

对制度设计的启示

1. 门槛和时间安排比原则更重要。 签名门槛低，否决性投票就容易发起，也会鼓励议会形成广泛联盟；门槛过高则会削弱“共识”效应。
2. 反提案有助于改善结果。 议会提出替代方案的能力可以将非此即彼的投票转变为协商，也解释了许多倡议为何被撤回。
3. 保护个人权利，避免诉诸公民投票作出决定。 瑞士各市镇将归化决定从公民投票改为市议会决定，并要求说明理由、接受司法审查，此举大幅减少了歧视。由不具名多数票决定个人事务并不合适。
4. 让法院或条约参与审查针对少数群体的措施。 瑞士缺乏对联邦法律进行合宪性审查的机制，因此国际法和实施立法成为主要制衡手段，2014年的案例便是例证。
5. 确保竞选资金透明。 自2022年起生效的披露规则只是最低要求；应逐次投票分析支出数据。
6. 预见到实施层面的政治博弈。 以宪法原则形式撰写的公民倡议会为议会留下解释空间；制度设计者应预先决定这种裁量权应有多大。

尚待解答的问题

• 如何系统衡量公民倡议通过反提案和撤回所产生的间接影响，其影响有多大？
• 频繁投票会让选民掌握更多信息还是感到厌倦？多次投票中的累计参与率如何？
• 联邦宪法法院会加强对少数群体的保护，还是会以选民难以接受的方式削弱人民主权？
• 1980年代和1990年代的财政效应，在联邦债务刹车机制和各州财政规则实施后是否依然存在？
• 竞选资金披露会如何改变竞选活动和结果？
• 对于不具备瑞士联邦制、小国规模和共识传统的国家，有哪些经验可以借鉴？

来源

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